國際競爭中性規(guī)則下我國政府采購的改革路徑與法律應(yīng)對
2025年09月09日 09:52 來源：中國政府采購報 【打印】 
■ 胡海濤 張亮
我國政府采購正處在深化改革的關(guān)鍵時期，面對國際競爭中性規(guī)則的挑戰(zhàn)和國內(nèi)高質(zhì)量發(fā)展的要求，推進(jìn)以競爭中性為導(dǎo)向的改革已成為必然選擇。
國際競爭中性規(guī)則的核心要義與法律特征
競爭中性原則的核心理念是消除政府采購活動中因企業(yè)所有制、國籍或規(guī)模等因素造成的不公平競爭現(xiàn)象，確保所有市場主體能夠平等參與政府采購。其本質(zhì)是通過法律規(guī)則約束政府采購行為，防止公共權(quán)力扭曲市場競爭機(jī)制，從而提高政府采購效率和經(jīng)濟(jì)效能。
從法律視角看，競爭中性原則在國際規(guī)則體系中呈現(xiàn)出多層次、多樣化的特點。在世界貿(mào)易組織框架下的《政府采購協(xié)定》中，競爭中性體現(xiàn)為非歧視原則和透明度原則，即要求締約方對另一方的產(chǎn)品、服務(wù)和供應(yīng)商提供不低于本國產(chǎn)品的待遇，并通過公開透明的采購程序保證公平競爭。對于《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》這類新型自由貿(mào)易協(xié)定，競爭中性原則進(jìn)一步延伸至國有企業(yè)規(guī)制領(lǐng)域，即要求締約方確保國有企業(yè)基于商業(yè)考慮進(jìn)行采購決策，不得因其與政府的聯(lián)系而獲得不公平競爭優(yōu)勢。上述國際規(guī)則共同搭建起競爭中性原則的多元法律架構(gòu)，成為各國推進(jìn)政府采購制度改革時的國際法參照依據(jù)。
近年來，我國越來越重視競爭中性原則的貫徹與實施。從“要按照競爭中性原則，在招投標(biāo)、用地等方面，對各類所有制企業(yè)和大中小企業(yè)一視同仁”，到“要按照競爭中性原則一視同仁、公平地對待所有外商投資”，這表明我國在“企業(yè)所有制”和“企業(yè)國籍”兩個層面上貫徹競爭中性原則，賦予競爭中性更為豐富的含義。
在筆者看來，我國推行的競爭中性原則主要涵蓋四個方面內(nèi)容：一是國家作為出資人的相關(guān)公權(quán)力相分離；二是國有企業(yè)按照戰(zhàn)略目標(biāo)和性質(zhì)不同進(jìn)行分類；三是公益類國有企業(yè)特殊職責(zé)的規(guī)范；四是構(gòu)建國企與民企公平競爭環(huán)境。
我國政府采購制度與競爭中性要求的差距
——立法理念與制度框架不兼容。當(dāng)前，我國采購法律體系以《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）與《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡稱《招標(biāo)投標(biāo)法》）為基礎(chǔ)框架。這種雙軌運行模式與國際通行的競爭中性規(guī)則存在明顯分歧，原因在于兩法在適用范圍、監(jiān)管機(jī)構(gòu)和工作機(jī)制上存在交叉重疊，缺乏統(tǒng)一規(guī)范。此外，現(xiàn)行立法強調(diào)程序合規(guī)性而非市場競爭效應(yīng)，在強調(diào)采購程序規(guī)范的同時，可能會忽略對市場公平競爭環(huán)境的實質(zhì)性保護(hù)。
立法理念的不同是導(dǎo)致制度設(shè)計出現(xiàn)缺陷的根本原因。在制度設(shè)計環(huán)節(jié)，現(xiàn)行《政府采購法》將關(guān)注點主要放在財政性資金使用的規(guī)范與廉潔上，與競爭中性原則所強調(diào)的市場中心主義存在一定的差距。競爭中性原則要求政府采購應(yīng)以創(chuàng)造公平競爭環(huán)境為目標(biāo)，借助公平競爭讓市場效率與創(chuàng)新能力得到提升。而我國現(xiàn)行制度則更注重行政管控力度與程序合規(guī)性。
——實施機(jī)制與公平競爭要求存在差距。國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《政府采購領(lǐng)域“整頓市場秩序、建設(shè)法規(guī)體系、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展”三年行動方案（2024—2026年）》（以下簡稱《三年行動方案》）明確指出，當(dāng)前政府采購領(lǐng)域存在“采購人設(shè)置差別歧視條款、采購代理機(jī)構(gòu)亂收費、供應(yīng)商提供虛假材料、供應(yīng)商圍標(biāo)串標(biāo)”等四類突出問題。這些問題暴露出我國政府采購在實施層面與競爭中性要求存在差距。
差別歧視條款被視為阻礙競爭中性原則實施的障礙。實踐中，部分采購人通常會借助不合理的資格條件或評審標(biāo)準(zhǔn)為特定供應(yīng)商提供隱性便利。比如，有些將特定行政區(qū)域業(yè)績作為供應(yīng)商入圍的硬性要求，或額外增設(shè)與采購項目無關(guān)的資質(zhì)證書門檻；有些甚至?xí)岢雒黠@超出項目實際需要的注冊資本與生產(chǎn)規(guī)模條件。這類行為都直接違背了競爭中性原則的核心要求。
地方保護(hù)與行業(yè)壟斷也是削弱競爭中性實施成效的關(guān)鍵因素。實踐中，部分地方仍通過各種手段變相設(shè)立壁壘，限制外地企業(yè)自由參與本地政府采購活動。這種做法與競爭中性原則所要求的“破除地方保護(hù)、區(qū)域保護(hù)及行業(yè)保護(hù)，對本地與外地企業(yè)一視同仁”形成直接沖突。
——監(jiān)管機(jī)制有待進(jìn)一步完善。盡管相關(guān)部門對招標(biāo)采購均擁有監(jiān)管職權(quán)，但缺乏有效的協(xié)同機(jī)制，既容易出現(xiàn)監(jiān)管空白地帶，又會導(dǎo)致執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。當(dāng)前，監(jiān)管手段偏重事前審批，對事中動態(tài)監(jiān)管與事后效果評估的重視程度還不夠。
信用監(jiān)管機(jī)制作為新型監(jiān)管手段在政府采購領(lǐng)域的應(yīng)用尚未成熟。雖然《三年行動方案》提出要“健全供應(yīng)商、采購代理機(jī)構(gòu)、評審專家嚴(yán)重違法失信行為信用記錄歸集和發(fā)布機(jī)制”，但在實際操作中仍存在信用評價標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、信息共享程度低、聯(lián)合懲戒力度薄弱等問題。
我國政府采購制度的改革路徑與法律應(yīng)對
——構(gòu)建公平采購法律體系。筆者認(rèn)為，應(yīng)大力推動《政府采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》協(xié)調(diào)統(tǒng)一，解決兩部法律并行帶來的規(guī)則矛盾與監(jiān)管空白。在立法層面，建議明確將競爭中性原則確立為政府采購的基本原則，并在具體制度設(shè)計中落實這一原則。比如，在《政府采購法》修訂中明確規(guī)定，“政府采購活動應(yīng)當(dāng)遵循競爭中性原則，對不同所有制、不同組織形式的供應(yīng)商平等對待，不得設(shè)置任何形式的差別待遇或者歧視性條件。”同時，應(yīng)當(dāng)完善政府采購政策功能的實施機(jī)制，確保支持中小企業(yè)、實現(xiàn)綠色發(fā)展、鼓勵科技創(chuàng)新等政策目標(biāo)通過競爭中性方式實現(xiàn)。
構(gòu)建公平采購法律體系，還需將政府采購本國產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)體系納入其中。《三年行動方案》提出，要“制定政府采購本國產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，逐步形成本國產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)體系，確保不同所有制企業(yè)在中國境內(nèi)生產(chǎn)的產(chǎn)品平等參與政府采購活動。”筆者認(rèn)為，構(gòu)建這一標(biāo)準(zhǔn)體系，應(yīng)當(dāng)遵循國際通行規(guī)則，科學(xué)界定本國產(chǎn)品的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，為所有在中國境內(nèi)注冊的企業(yè)提供平等競爭機(jī)會，避免歧視性采購政策。
——完善采購實施機(jī)制。落實競爭中性原則需要完善政府采購實施機(jī)制，確保公平競爭理念貫穿于采購全過程。要著力優(yōu)化采購需求管理機(jī)制，制定科學(xué)合理的需求界定標(biāo)準(zhǔn)，完善采購文件的標(biāo)準(zhǔn)化模板。需求標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)遵循競爭中性原則，避免指向特定供應(yīng)商或特定采購方案。
此外，還可借助信息科技工具，推進(jìn)政府采購全流程電子化。電子化采購平臺應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)“一地注冊、全國通用”，從而避免地方保護(hù)。通過線上開展政府采購活動，相關(guān)部門可及時發(fā)現(xiàn)和預(yù)警串通投標(biāo)、設(shè)置歧視性條款等違法行為，提高采購活動的透明度。
——進(jìn)一步完善監(jiān)管制度。建立健全以公平競爭審查為核心的事前監(jiān)管機(jī)制，并詳細(xì)制定多項審查標(biāo)準(zhǔn)。公平競爭審查應(yīng)當(dāng)覆蓋所有政府采購政策文件和項目方案，從源頭上防止限制競爭。加強常態(tài)化行政執(zhí)法檢查，對違法行為形成有效震懾。探索建立部門協(xié)同、央地聯(lián)動、社會參與的工作機(jī)制，針對違法違規(guī)行為持續(xù)開展專項整治。
（作者單位：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院）
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