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公共資源交易機(jī)構(gòu)政采業(yè)務(wù)如何進(jìn)行合規(guī)管理
2025年09月29日 09:54 來源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào) 【打印】 
■ 徐健 劉穎聰
企業(yè)開展合規(guī)管理的核心任務(wù)，是構(gòu)建與自身經(jīng)營(yíng)實(shí)際相適配的合規(guī)管理體系。談及合規(guī)管理體系建設(shè)，其標(biāo)準(zhǔn)化依據(jù)是關(guān)鍵支撐，當(dāng)前合規(guī)管理體系標(biāo)準(zhǔn)既涵蓋國(guó)際層面的《合規(guī)管理體系要求和使用指南》、國(guó)家層面的《合規(guī)管理體系要求及使用指南》，也包括地方層面的專項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，如《深圳市企業(yè)合規(guī)管理體系》。在實(shí)踐中，中央企業(yè)依據(jù)《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》，融合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)合規(guī)管理體系建設(shè)；地方國(guó)有企業(yè)則以屬地國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管部門要求為基礎(chǔ)，參考中央企業(yè)體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合地方標(biāo)準(zhǔn)開展本企業(yè)合規(guī)管理體系搭建工作。
從體系架構(gòu)來看，不同行業(yè)的合規(guī)管理框架存在共性特征，但受行業(yè)工作屬性、業(yè)務(wù)流程差異、合規(guī)義務(wù)來源不同及崗位設(shè)置區(qū)別等因素影響，如何讓合規(guī)管理體系在不同行業(yè)、不同企業(yè)中切實(shí)發(fā)揮價(jià)值，成為合規(guī)管理實(shí)戰(zhàn)化需解決的核心問題。筆者根據(jù)在公共資源交易機(jī)構(gòu)多年的合規(guī)管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)出當(dāng)前合規(guī)管理體系建設(shè)實(shí)戰(zhàn)化面臨的三大難點(diǎn)。
合規(guī)管理面臨的難點(diǎn)
——合規(guī)審查機(jī)制面臨效率與成本無法兼顧的困境。其核心原因在于合規(guī)運(yùn)行機(jī)制與業(yè)務(wù)實(shí)際脫節(jié)。公共資源交易業(yè)務(wù)涵蓋政府采購(gòu)、建設(shè)工程、國(guó)有產(chǎn)權(quán)等眾多領(lǐng)域，不同類型的公共資源交易業(yè)務(wù)，其面臨的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)及風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后的負(fù)面影響存在顯著差異。
以其中的政府采購(gòu)代理業(yè)務(wù)為例，在集中采購(gòu)項(xiàng)目中，涉及民生且社會(huì)影響較大的項(xiàng)目（如深圳市教育系統(tǒng)食材配送集中采購(gòu)項(xiàng)目，直接事關(guān)全市師生的食品安全，若采購(gòu)全流程存在疏漏，極易引發(fā)重大食品安全事故及負(fù)面輿情事件），這類項(xiàng)目需實(shí)施嚴(yán)格的合規(guī)審查管控。在自行采購(gòu)項(xiàng)目中，尤其是其中預(yù)算金額僅為十幾萬甚至幾萬元的普通貨物服務(wù)采購(gòu)，其影響范圍有限，合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率較低，對(duì)合規(guī)審查管控的精細(xì)化程度要求相對(duì)較低。
根據(jù)《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》要求，合規(guī)審查應(yīng)當(dāng)作為必經(jīng)程序嵌入經(jīng)營(yíng)管理流程。若在政府采購(gòu)代理業(yè)務(wù)開展過程中，不結(jié)合項(xiàng)目性質(zhì)、預(yù)算金額等實(shí)際情況，對(duì)所有項(xiàng)目均采用統(tǒng)一的全流程合規(guī)審查模式，將導(dǎo)致合規(guī)審查人員工作量激增，審查效率顯著下降。而若通過增加合規(guī)人員數(shù)量緩解工作量壓力，又會(huì)直接推高企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本，最終形成“效率與成本難以平衡”的困境。
——外規(guī)內(nèi)化不及時(shí)導(dǎo)致合規(guī)義務(wù)在實(shí)踐中缺漏。合規(guī)義務(wù)包含外部來源（以下簡(jiǎn)稱外規(guī)）與內(nèi)部來源（以下簡(jiǎn)稱內(nèi)規(guī)）。外規(guī)主要涵蓋法律法規(guī)、許可執(zhí)照及其他授權(quán)文件、監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)布的條例、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等。內(nèi)規(guī)包括企業(yè)內(nèi)部規(guī)章制度、合同約定義務(wù)、自愿遵守的原則及規(guī)程等。
在實(shí)踐中，一線業(yè)務(wù)人員日常接觸最頻繁、理解最深入的多為內(nèi)規(guī)（如業(yè)務(wù)操作指引、業(yè)務(wù)范本文件、內(nèi)部規(guī)范等），對(duì)業(yè)務(wù)主管部門發(fā)布的外規(guī)更新情況缺乏及時(shí)關(guān)注，導(dǎo)致外規(guī)內(nèi)化工作滯后，容易引發(fā)合規(guī)義務(wù)在業(yè)務(wù)實(shí)踐中的缺漏。
以政府采購(gòu)代理業(yè)務(wù)合規(guī)審查案例為例。2021年1月1日實(shí)施的《政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》（財(cái)庫(kù)〔2020〕46號(hào)，以下簡(jiǎn)稱46號(hào)文）明確規(guī)定：“超過200萬元的貨物和服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目、超過400萬元的工程采購(gòu)項(xiàng)目中適宜由中小企業(yè)提供的，預(yù)留該部分采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算總額的30%以上專門面向中小企業(yè)采購(gòu)，其中預(yù)留給小微企業(yè)的比例不低于60%”，該條款為業(yè)務(wù)人員熟知并普遍執(zhí)行。
2022年6月，深圳市財(cái)政局印發(fā)《深圳市財(cái)政局關(guān)于貫徹落實(shí)進(jìn)一步加大政府采購(gòu)支持中小企業(yè)力度有關(guān)事宜的通知》，將上述預(yù)留份額分別調(diào)整為40%（面向中小企業(yè)）、70%（面向小微企業(yè)）。但因?qū)?yīng)的采購(gòu)文件范本未及時(shí)更新，大量送審文件仍按照46號(hào)文要求編制，導(dǎo)致外規(guī)要求在業(yè)務(wù)實(shí)踐中未有效落地，增加了企業(yè)合規(guī)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。
——職責(zé)不明導(dǎo)致合規(guī)管理體系運(yùn)作效率低下。當(dāng)前合規(guī)管理領(lǐng)域存在兩大職責(zé)邊界模糊問題，直接影響體系運(yùn)作效率。一是合規(guī)管理職責(zé)邊界不明。多數(shù)人員對(duì)合規(guī)管理的認(rèn)知局限于“符合規(guī)范”，將資產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)報(bào)銷、內(nèi)部收發(fā)文、用章用印管理、人員考勤、審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)防控、廉潔從業(yè)監(jiān)督等工作均納入合規(guī)管理范疇，導(dǎo)致合規(guī)管理職責(zé)泛化，與法務(wù)、監(jiān)察、審計(jì)、內(nèi)控、風(fēng)險(xiǎn)管理等工作的邊界混淆，難以形成協(xié)同效應(yīng)。
二是崗位職責(zé)邊界不明。在業(yè)務(wù)合規(guī)審查中，同類合規(guī)問題反復(fù)出現(xiàn)的現(xiàn)象較為普遍。經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，業(yè)務(wù)人員普遍存在“業(yè)務(wù)經(jīng)合規(guī)審查后，無論是否存在合規(guī)問題或問題是否糾正，最終責(zé)任均由合規(guī)審查人員承擔(dān)”的認(rèn)知，認(rèn)為“提交審查即履行完自身合規(guī)職責(zé)”，導(dǎo)致業(yè)務(wù)人員內(nèi)部自查流于形式，過度依賴合規(guī)審查環(huán)節(jié)，出現(xiàn)問題后推諉扯皮，合規(guī)問題頻發(fā)。
上述職責(zé)邊界模糊問題，導(dǎo)致合規(guī)管理工作孤立開展，無法與其他管理職能高效協(xié)同，最終造成合規(guī)管理體系運(yùn)作效率低下，甚至影響合規(guī)管理工作切實(shí)落地。
合規(guī)管理實(shí)戰(zhàn)化措施
——制定與業(yè)務(wù)特點(diǎn)相適應(yīng)的合規(guī)審查機(jī)制。以政府采購(gòu)代理業(yè)務(wù)為樣本，構(gòu)建適配的合規(guī)審查機(jī)制需從以下三個(gè)方面著手。
一是構(gòu)建分類分級(jí)審查框架。立足業(yè)務(wù)實(shí)際，結(jié)合以往質(zhì)疑投訴數(shù)據(jù)，綜合考量項(xiàng)目預(yù)算金額（區(qū)分自行采購(gòu)項(xiàng)目與重大項(xiàng)目）、采購(gòu)方式（公開招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來源采購(gòu)等）、項(xiàng)目性質(zhì)（是否為醫(yī)療設(shè)備、食材配送、物業(yè)服務(wù)等易引發(fā)質(zhì)疑投訴的項(xiàng)目，是否為社會(huì)影響較大的民生項(xiàng)目，是否為技術(shù)復(fù)雜項(xiàng)目），平衡合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管控需求與審查效率，制定分類分級(jí)的審查范圍及審查流程清單，明確不同類型、不同預(yù)算金額、不同采購(gòu)方式項(xiàng)目的合規(guī)審查邊界與操作流程。
二是明確合規(guī)審查要點(diǎn)與標(biāo)準(zhǔn)。以法律法規(guī)、業(yè)務(wù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)化范本為依據(jù)，從“文件模板完整性、文件設(shè)置邏輯嚴(yán)謹(jǐn)性、文件設(shè)置合法合規(guī)性”等維度，細(xì)化合規(guī)審查要點(diǎn)，并針對(duì)每個(gè)審查要點(diǎn)制定量化、可操作的審查標(biāo)準(zhǔn)，確保審查工作有據(jù)可依、精準(zhǔn)高效。
三是建立審查機(jī)制評(píng)估機(jī)制。定期開展合規(guī)審查機(jī)制運(yùn)行效果評(píng)估，結(jié)合業(yè)務(wù)反饋、風(fēng)險(xiǎn)事件處置情況等，識(shí)別審查機(jī)制中的缺漏項(xiàng)，及時(shí)優(yōu)化調(diào)整審查范圍、流程及標(biāo)準(zhǔn)，確保審查機(jī)制持續(xù)貼合業(yè)務(wù)實(shí)際需求。
通過上述措施，可實(shí)現(xiàn)合規(guī)審查與業(yè)務(wù)實(shí)踐的深度契合，在確保重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域合規(guī)審查全覆蓋的前提下，提升問題識(shí)別精準(zhǔn)度與審查效率，有效平衡合規(guī)管理成本與效率。
——建立新規(guī)跟蹤及外規(guī)內(nèi)化機(jī)制。為解決外規(guī)內(nèi)化不及時(shí)問題，需成立以合規(guī)團(tuán)隊(duì)為主導(dǎo)、各業(yè)務(wù)部門協(xié)同參與的外規(guī)內(nèi)化專責(zé)小組，構(gòu)建“新規(guī)跟蹤—信息共享—內(nèi)化落地”的全流程管理機(jī)制。
新規(guī)跟蹤機(jī)制即由專責(zé)小組按業(yè)務(wù)板塊分工，實(shí)時(shí)跟蹤法律法規(guī)、業(yè)務(wù)主管單位規(guī)范、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等外規(guī)的動(dòng)態(tài)更新，建立新規(guī)跟蹤清單，通過內(nèi)部共享平臺(tái)（如企業(yè)OA系統(tǒng)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)平臺(tái)、企業(yè)內(nèi)部交流群等）及時(shí)推送新規(guī)文件，確保一線業(yè)務(wù)人員第一時(shí)間獲取外規(guī)更新信息。
完善外規(guī)內(nèi)化落地流程即專責(zé)小組定期梳理新規(guī)要求，結(jié)合業(yè)務(wù)實(shí)際，制定外規(guī)內(nèi)化實(shí)施方案，將新規(guī)要求嵌入業(yè)務(wù)操作指引、業(yè)務(wù)范本文件、內(nèi)部規(guī)范等內(nèi)規(guī)（如將通用資格條款、中小企業(yè)鼓勵(lì)政策等新規(guī)要求更新至采購(gòu)文件范本），并組織業(yè)務(wù)人員開展專項(xiàng)培訓(xùn)，確保新規(guī)要求轉(zhuǎn)化為可操作的業(yè)務(wù)流程。
內(nèi)化效果驗(yàn)證機(jī)制即通過合規(guī)審查、業(yè)務(wù)抽查等方式，驗(yàn)證外規(guī)內(nèi)化落地效果，對(duì)未有效落實(shí)新規(guī)要求的環(huán)節(jié)及時(shí)整改，確保外規(guī)要求在業(yè)務(wù)實(shí)踐中全面覆蓋、無遺漏。
——編制崗位職責(zé)清單，明確職責(zé)邊界和責(zé)任主體。合規(guī)管理是系統(tǒng)性工程，需打破“合規(guī)僅為合規(guī)部門職責(zé)”的認(rèn)知誤區(qū)，通過編制崗位職責(zé)清單，明確各部門、各崗位的合規(guī)管理職責(zé)，構(gòu)建協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制。
明確業(yè)務(wù)人員的合規(guī)主體責(zé)任。在崗位職責(zé)清單中明確“業(yè)務(wù)人員是合規(guī)管理的第一道防線，是各類合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)事件的責(zé)任主體”，將“業(yè)務(wù)自查、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、合規(guī)要求落實(shí)”等職責(zé)納入業(yè)務(wù)人員崗位職責(zé)范圍，強(qiáng)化業(yè)務(wù)人員的合規(guī)責(zé)任意識(shí)，杜絕“重業(yè)務(wù)、輕合規(guī)”“依賴合規(guī)審查、忽視自查”的現(xiàn)象。
明確合規(guī)團(tuán)隊(duì)的審查邊界。清晰劃分合規(guī)團(tuán)隊(duì)與法務(wù)、審計(jì)、內(nèi)控、風(fēng)險(xiǎn)管理等部門的職責(zé)范圍，明確合規(guī)團(tuán)隊(duì)的核心職責(zé)為“合規(guī)管理體系搭建、合規(guī)審查、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、監(jiān)督檢查、合規(guī)文化培育等相關(guān)工作”，避免職責(zé)交叉或空白，確保各管理職能高效協(xié)同。
建立職責(zé)履行監(jiān)督機(jī)制。將合規(guī)職責(zé)履行情況納入崗位績(jī)效考核，對(duì)未履行合規(guī)職責(zé)導(dǎo)致合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的行為進(jìn)行問責(zé)，對(duì)合規(guī)管理成效顯著的部門及個(gè)人予以激勵(lì)，推動(dòng)合規(guī)職責(zé)落地見效。
通過上述措施，可構(gòu)建跨部門、跨崗位的合規(guī)管理協(xié)同機(jī)制，減少推諉扯皮現(xiàn)象，提升合規(guī)管理體系整體運(yùn)作效率。
業(yè)務(wù)與合規(guī)是相輔相成、同向發(fā)力的“雙引擎”，二者形成“業(yè)務(wù)推動(dòng)合規(guī)升級(jí)、合規(guī)保障業(yè)務(wù)發(fā)展”的良性互動(dòng)格局。一方面，業(yè)務(wù)發(fā)展推動(dòng)合規(guī)管理體系迭代升級(jí)。新業(yè)務(wù)、新場(chǎng)景的出現(xiàn)（如合同能源管理、框架協(xié)議采購(gòu)等新業(yè)務(wù)），會(huì)暴露原有合規(guī)流程的覆蓋盲區(qū)，促使企業(yè)重新梳理風(fēng)險(xiǎn)清單、完善審查機(jī)制。同時(shí)，業(yè)務(wù)實(shí)踐中暴露的參數(shù)設(shè)置爭(zhēng)議、評(píng)審流程疏漏等問題，為合規(guī)制度優(yōu)化提供了真實(shí)案例支撐，推動(dòng)合規(guī)管理體系與時(shí)俱進(jìn)，更好地適配業(yè)務(wù)發(fā)展需求。另一方面，合規(guī)管理體系為業(yè)務(wù)健康發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)保障。在政府采購(gòu)等領(lǐng)域，完善的合規(guī)管理體系可有效規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)，減少因質(zhì)疑投訴導(dǎo)致的項(xiàng)目停滯或經(jīng)濟(jì)損失，維護(hù)企業(yè)市場(chǎng)信譽(yù)，為業(yè)務(wù)拓展?fàn)I造穩(wěn)定、合規(guī)的經(jīng)營(yíng)環(huán)境，助力企業(yè)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。
（作者單位：深圳交易集團(tuán)有限公司）
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