張小平：框架協議在緊急采購中的運用與挑戰
2025年06月06日 10:24 來源：中國政府采購報 【打印】 
■ 張小平
框架協議是一種在采購人和供應商之間建立長期關系的法律安排。根據《政府采購框架協議采購方式管理暫行辦法》（財政部令第110號，以下簡稱110號令）第二條規定，框架協議采購是指，集中采購機構或者主管預算單位對技術、服務等標準明確、統一，需要多次重復采購的貨物和服務，通過公開征集程序，確定第一階段入圍供應商并訂立框架協議，采購人或者服務對象按照框架協議確定規則，在入圍供應商范圍內確定第二階段成交供應商并訂立采購合同的采購方式。框架協議的核心特征是兩階段性：第一階段是為特定需求建立供應商池并與之簽訂框架協議，在協議中規定未來交易的主要條款，如交付期限、單價、付款條件等；第二階段是實際需求發生后，選定具體的供貨商，簽訂合同，完成交付。在狹義上，框架協議是指作為第一階段成果的法律文件；在廣義上，框架協議是指整個兩階段的操作過程。
為什么框架協議可以用于緊急采購
框架協議是為頻發的重復交易設計的。框架協議的核心在于通過預先設定的合作框架和規則，實現快速響應、成本可控和供應穩定。筆者認為，框架協議方法具有一些特殊的內在屬性，故可以在緊急采購中得到廣泛應用。
——預先設定條款，加速采購流程。在緊急采購中，時間是最稀缺的資源。框架協議通過預先約定價格、質量標準、交付條件等核心條款，使采購人無需在緊急情況發生時重新談判合同細節，可以直接調用協議內容下單。換言之，框架協議通常已經通過法律審查，完成授權，故采購人在緊急情況下可以直接依據協議執行采購，避免因對采購合規性的審查而產生延誤。
——避免單一來源，遏制價格壟斷。緊急采購經常面臨供應商壟斷風險。框架協議通過開放式或封閉式名單的方法引入多個供應商，確保采購人在緊急情況下仍能夠通過競爭獲得合理價格。同時，框架協議可以通過固定價格或動態調價機制，防止供應商在緊急情況下坐地起價。
——應對緊急采購的特殊關切。實踐中，緊急采購容易出現腐敗或濫用公共資金的情況，故需要采取相應的應對措施。常見的方法是使納稅人或社會公眾可以通過及時的信息披露進行監督。而框架協議采購可以通過透明度措施（如公開合同數據、供應商注冊審核）等，降低緊急采購中的腐敗風險。
使用框架協議方法進行緊急采購所面臨的問題與挑戰
——框架協議采購在適用范圍上的限制。框架協議隱含了一個前提，就是對所采購產品和服務的需求可以預測。因此，在緊急采購中，框架協議采購多用于眾所周知一定會發生的緊急情況（如極端天氣），而對于難以預測的緊急情況（如疫情）則較難適用。當然，如果難以預測的緊急情況持續較長時間，則可以通過建立新的框架協議來滿足緊急采購的需求。
——框架協議采購具體模式的選用。框架協議采購一般有三種模式：模式一是封閉式框架協議，無第二階段競爭。這種模式適用于采購需求明確、因條件標準化而僅需調整數量和交付時間的采購場景。雖然該模式采購效率高，但靈活性相對有限，主要體現在數量和交付時間上。模式二是封閉式框架協議，有第二階段競爭。在這一模式中，供應商數量固定，協議期內不可變更。選擇多家供應商參與，形成競爭關系，采購條件和價格在第二階段競爭中確定。這種模式適用于采購需求復雜，條件難以完全標準化，需通過競爭進一步優化的采購場景，為采購人提供了更高程度的靈活性和競爭性。模式三是開放式框架協議，有第二階段競爭。這種模式允許新供應商加入，協議期內可動態調整。多家供應商參與，形成競爭關系，采購條件和價格在第二階段競爭中確定。這種模式適用于技術迭代快、需保持市場活力的采購場景，能夠更適應市場變化和技術迭代，保持競爭力。在具體采購活動中，選擇什么樣的框架協議方式，要根據采購需求的明確程度、市場競爭的激烈程度、供應商的多樣性、采購規模和預算等因素確定。110號令規定，封閉式框架協議采購是框架協議采購的主要形式，并明確在封閉式框架協議中，直接選定方式是確定第二階段成交供應商的主要方式。這體現了制度設計上的簡約化追求，在提高緊急采購效率的同時，也規制了框架協議采購方式的適用范圍。
——價格調整所面臨的限制。界定框架協議的核心要素是需求。110號令明確，框架協議采購需求在框架協議有效期內不得變動，并規定同一框架協議采購應當使用統一的采購合同文本，采購人、服務對象和供應商不得擅自改變框架協議約定的合同實質性條款。在緊急采購的情況下，如果市場供需形勢發生變化，那么能否調整價格？從文字上看，110號令對此并未作出正面回應。如果完全不允許調整價格，那么可能削弱通過框架協議采購方式進行采購的應變能力；如果允許價格調整，那么供應商可能利用緊急需求抬價，導致成本失控。筆者認為，可行的解決方法是在框架協議中加入價格調整機制，如價格浮動公式，以增強框架協議采購方式的應變能力和對價格調整的控制能力。
——供應商能力管理。緊急采購需要實時監控供應商能力（如庫存和產能），但框架協議缺乏動態更新機制。尤其在緊急采購的初期，這個缺陷可能導致應急采購難以發揮應有的作用。強化對供應商能力的管理是緊急采購中一直討論的話題。在框架協議采購方式的語境下，有兩個可供考慮的制度選項：一是要求供應商動態更新關于供應能力的信息，防止信息滯后；二是充分利用好順序輪候、二次競價等確定第二階段成交供應商的方式，協調好多供應商之間的關系，提高供應鏈韌性。
在筆者看來，框架協議采購方式有兩個適用場景：一是重復采購；二是緊急采購。110號令的制度設計，主要著眼于重復采購，尚未對框架協議采購方式在緊急情況下的適用作出必要的例外規定。一方面，基于重復采購所設計的框架協議采購制度，能夠在一定限度內減少緊急采購的使用；另一方面，應著眼于緊急采購的特殊需求，補充必要的專門規則，提高框架協議采購方式在緊急采購場景下的適應能力。
（作者系中央財經大學法學院副教授）
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