探索框架協(xié)議采購標準化體系建設(shè)（上）
2023年10月10日 08:52 來源：中國政府采購報 【打印】 
■ 史學(xué)軍
《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）將“小碎散”采購活動轉(zhuǎn)化為“合縱連橫”的規(guī)模優(yōu)勢，并引入全生命周期成本理念，科學(xué)合理地確定采購需求，形成充分競爭機制，賦予集中采購機構(gòu)對采購第二階段的監(jiān)管職責(zé)。自2022年3月1日實施以來，《暫行辦法》有效解決了協(xié)議供貨和定點采購出現(xiàn)的買得便宜用得貴、越買越貴、入圍結(jié)果和結(jié)算價格“兩張皮”等問題，對于規(guī)范小額零星采購有著重要的現(xiàn)實意義。
為加快框架協(xié)議采購方式在全省域內(nèi)規(guī)范實施，山西省公共資源交易中心（以下簡稱中心）緊緊圍繞《暫行辦法》和項目實施情況，先后多次開展實地調(diào)研，全面摸清存在的問題并剖析問題形成的原因，進而提出解決問題的對策，旨在探索一套框架協(xié)議采購標準化體系，引領(lǐng)全省框架協(xié)議采購工作科學(xué)、規(guī)范、高效地實施。
山西省框架協(xié)議采購工作基本情況
中心將探索框架協(xié)議采購標準化體系作為切入點和突破口，從采購流程、采購程序、操作規(guī)程、信息化建設(shè)等方面入手，積極指導(dǎo)各市中心開展采購工作，引領(lǐng)全省框架協(xié)議采購工作向前推進。
——搭建框架協(xié)議采購信息化平臺。按照《暫行辦法》的要求，在全國尚無經(jīng)驗和案例可循的情況下，中心積極配合山西省財政廳，率先搭建了框架協(xié)議采購信息化平臺，并于2022年7月投入運行。該平臺搭建在省財政廳的電子賣場下，實現(xiàn)了與省政府采購一體化平臺的對接，第一階段采購結(jié)果在電子賣場上架，采購單位在線上進行采購。具體來看，從采購單位的角度，該平臺實現(xiàn)了在線申報采購計劃、在線下單、在線簽訂采購合同、在線付款的全流程電子化；從中心作為征集人的角度，該平臺實現(xiàn)了第一階段征集入圍、第二階段管理的全流程電子化；從經(jīng)營主體的角度，該平臺實現(xiàn)了在線參與征集活動、在線簽訂框架協(xié)議、在線銷售產(chǎn)品（服務(wù)）的全流程電子化。
——率先實施框架協(xié)議采購項目。在信息化平臺搭建完成后，中心以激光打印機作為首個采購品目，在開展大量需求調(diào)查、專家論證的基礎(chǔ)上確定采購需求、擬定采購方案、編制征集文件、發(fā)布征集公告，于2022年7月29日實施了全國集中采購機構(gòu)首個框架協(xié)議采購項目。截至2023年9月初，中心共組織實施了激光打印機、省財政廳為中小微企業(yè)購買代理記賬服務(wù)、車輛保險服務(wù)、乘用車、印刷服務(wù)、車輛維修和保養(yǎng)服務(wù)等6個框架協(xié)議采購項目，并指導(dǎo)各市中心開展了部分區(qū)域聯(lián)動框架協(xié)議采購項目。
——制定《框架協(xié)議采購項目組織實施操作規(guī)程》。結(jié)合調(diào)研結(jié)果，中心了解到全省迫切需要統(tǒng)一的操作規(guī)程來指導(dǎo)工作。為此，中心制定了《框架協(xié)議采購項目組織實施操作規(guī)程》（以下簡稱《操作規(guī)程》），并面向全省征求意見。隨后，中心共收到10條意見，經(jīng)分析研究采納了其中6條，并據(jù)此重新組織進行了修訂。新的《操作規(guī)程》嚴格規(guī)范了采購項目實施的全流程、各環(huán)節(jié)，為開展框架協(xié)議采購工作提供了制度保障。
——推行“承諾+信用”方法。為減輕經(jīng)營主體的成本壓力，中心在實施框架協(xié)議采購項目中大力推行“承諾+信用”辦法，即在資格審查環(huán)節(jié)經(jīng)營主體只需提供滿足相應(yīng)條件的書面承諾，不再提供財務(wù)報告、納稅社保等證明材料，從而減少了經(jīng)營主體參與征集活動的人力、財力和精力。如有不實情形，經(jīng)營主體將依法承擔相應(yīng)的法律責(zé)任，倒逼其強化遵紀守法、公平競爭的意識，有利于形成公開、公平、公正、誠信的框架協(xié)議采購營商環(huán)境。
存在的問題
——采購需求標準制定難度大。山西省集中采購目錄內(nèi)貨物類品目共25個，種類繁雜、參數(shù)多、分包復(fù)雜、最高限價難以確定，主要表現(xiàn)為：一是需求編制工作量大。鑒于打印機、臺式計算機、家具等品目對應(yīng)的產(chǎn)品數(shù)以萬計，采購單位若想開展需求調(diào)查，摸清產(chǎn)品的各項指標參數(shù)，則需投入大量的人力和時間，導(dǎo)致工作量呈指數(shù)級增長。例如，對于一般性的采購項目，中心工作人員在1個工作日內(nèi)就能完成前期文件制作，而對于框架協(xié)議采購項目，僅一個品目的需求調(diào)查，中心工作人員花10個工作日也難以形成需求初稿。二是需求編制專業(yè)性強。像電梯這類專業(yè)性要求高的品目，對工作人員的專業(yè)素質(zhì)要求也高，導(dǎo)致其采購需求的制定更加困難。
山西省集中采購目錄內(nèi)服務(wù)類品目共8個，需求編制困難重重，主要表現(xiàn)為：一是服務(wù)要求維度多。車輛維修和保養(yǎng)屬于區(qū)域聯(lián)動項目，需綜合考慮省、市、縣、鄉(xiāng)四級實際需求，且采購標的有公務(wù)用車、摩托車、垃圾車、道路養(yǎng)護車等車輛維修，加上保養(yǎng)種類多、配件多。二是服務(wù)標準難以統(tǒng)一。在印刷服務(wù)品目采購中，中心嚴格按照省財政廳《關(guān)于省直部門印刷費支出標準》的要求，對公文印刷、資料匯編、單色、彩色宣傳頁設(shè)置了最高單價標準，但各市財政部門并沒有出臺相關(guān)的指導(dǎo)文件，市中心在執(zhí)行采購時只能結(jié)合市場供給情況和地方經(jīng)濟情況確定最高限價標準，導(dǎo)致標準難以統(tǒng)一。
——框架協(xié)議采購信息化平臺功能不完善。目前，全國大部分省市框架協(xié)議采購工作尚處于摸索階段，沒有成熟的經(jīng)驗可供借鑒，在框架協(xié)議采購信息化平臺建設(shè)方面也沒有明確的標準可供參考。中心使用的信息化平臺由于在時間緊、任務(wù)重的情況下搭建完成，因此還存在靈活性差、功能單一、測試不夠、技術(shù)響應(yīng)不及時等問題。例如，該平臺開始僅有貨物類一個模板，后面根據(jù)項目實施的需要增加了服務(wù)類模板，但鑒于服務(wù)類項目個性化差異較大，一個模板難以滿足實際工作的需要。又如，在印刷服務(wù)項目實施中，該平臺不具備經(jīng)營主體統(tǒng)一折扣率報價功能，而現(xiàn)場開發(fā)測試耗時較長，直接影響了項目進度。
——個別框架協(xié)議采購結(jié)果不夠理想。貨物項目框架協(xié)議采購的入圍供應(yīng)商是產(chǎn)品的廠商或者廠商唯一授權(quán)供應(yīng)商。作為全省貨物項目的征集人，中心希望更多的廠商參與到征集活動中，也希望大品牌、質(zhì)優(yōu)價廉的產(chǎn)品能夠入圍，參與到第二階段采購中，但從已經(jīng)實施的個別項目來看，結(jié)果并不理想。一是存在部分供應(yīng)商不了解的問題。有的供應(yīng)商對框架協(xié)議這種全新的采購方式聞所未聞，根本沒有關(guān)注采購活動。例如，某大型保險公司就因為不了解這種采購方式而錯過了報名時間，未能參加征集活動。二是存在部分供應(yīng)商不會用的問題。有的供應(yīng)商雖然了解一些，但是看不懂、不愿學(xué)，導(dǎo)致不會用的問題。例如，在印刷服務(wù)項目中就有供應(yīng)商不會使用信息化平臺，未能成功解密，導(dǎo)致無法參加后續(xù)的評審活動。三是存在個別大企業(yè)不重視的問題。個別規(guī)模大的供應(yīng)商習(xí)慣于老經(jīng)驗、老辦法，對征集活動不夠重視，其響應(yīng)文件制作得比較粗糙，因存在低級錯誤而導(dǎo)致廢標。
——第二階段對供應(yīng)商的管理機制不健全。目前實施的項目對第二階段的管理僅局限于價格管理，即入圍產(chǎn)品的成交價格不高于入圍價格，還沒有建立供應(yīng)商綜合考核和評價機制。例如，對不按時履約、以次充好、服務(wù)質(zhì)量差的供應(yīng)商缺少約束條款。另外，目前用戶反饋渠道局限于電話、微信公眾號等，缺少在線用戶反饋和評價模塊。此外，信用評價機制要與現(xiàn)有采購一體化平臺對接，但財政部門尚未建立相關(guān)的量化指標，也沒有系統(tǒng)開發(fā)的實際需求。
原因剖析
——對框架協(xié)議采購工作認識不足。自《暫行辦法》出臺以來，中心部分工作人員認為框架協(xié)議采購方式就是將協(xié)議供貨和定點采購換了一種說法，對法律學(xué)習(xí)的不深、不精、不專，導(dǎo)致存在用老辦法解決新問題的工作思路，沒有真正認識到上述采購方式的本質(zhì)區(qū)別，也沒有清晰認識到中心作為征集人提出采購需求的工作難度，更沒有認識到經(jīng)營主體響應(yīng)程度已成為影響采購結(jié)果的關(guān)鍵因素，對整個框架協(xié)議采購全流程工作量的估計、工作難度的認識不夠到位。
——向先進省市學(xué)習(xí)得不夠。自《暫行辦法》出臺以來，中心還停留在依靠以往經(jīng)驗和自己對政策的理解來推進項目實施，向先進省市學(xué)習(xí)得還不夠。例如，截至2023年9月初，江蘇省政府采購中心已完成了集采目錄內(nèi)25個品目的采購工作，位列全國首位，但中心尚未前往實地學(xué)習(xí)、當面取經(jīng)。此外，中心對自身在全國所處位次還不夠明確，主動擔當作為、敢為人先的勁頭不足，缺乏定向發(fā)力、揭榜掛帥、勇爭一流的干勁。
——一體化推進省市框架協(xié)議采購工作力度不夠。中心與各市中心長期以來在行政體制上不相隸屬，導(dǎo)致在框架協(xié)議采購工作中各自為政，都是按照本級政府或財政的要求執(zhí)行采購工作。中心基于上輪部分品目協(xié)議供貨和定點采購到期的現(xiàn)狀，將工作重點放在了組織項目實施、信息化平臺建設(shè)上，沒有與市中心形成良好的聯(lián)動協(xié)作機制。筆者認為，省中心作為全省框架協(xié)議采購工作的帶頭人，缺乏總體的規(guī)劃和合理的分工，在精準化研究、一體化推進方面力度不夠，導(dǎo)致各市服務(wù)類項目需求編制投入大量重復(fù)勞動力，出現(xiàn)同一品目采購需求差異性大的問題，影響了全省框架協(xié)議采購工作的整體進度。
——破解信息化平臺“建用分離”問題的舉措不多。全省框架協(xié)議采購信息化平臺建設(shè)單位為省財政廳，省中心和各市中心為信息化平臺使用方，存在明顯的“建用分離”現(xiàn)象。由于中心不是真正意義上的甲方，導(dǎo)致實際工作的需求承建方不能快速高效地響應(yīng)，嚴重影響了工作效率。針對這一現(xiàn)狀，中心在溝通協(xié)調(diào)、需求跟進方面發(fā)力不夠，沒有對信息化平臺功能完善、故障修復(fù)、技術(shù)支撐等設(shè)置明確的時限要求，也沒有建立常態(tài)化需求對接機制，導(dǎo)致承建方對中心的需求不夠重視，信息化平臺支撐作用沒有真正發(fā)揮。
（作者系山西省公共資源交易中心政府集中采購三處處長）
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