政府采購需求管理內控制度設計
2022年01月21日 09:10 來源：中國政府采購報 【打印】 
■ 姜愛華 常延婕
《政府采購需求管理辦法》（財庫〔2021〕22號，以下簡稱《辦法》）已于2021年7月1日正式實行。其中，風險控制工作貫穿需求管理工作全過程的規定，為采購需求和采購計劃的順利制定提供了保障。
本文以政府采購需求管理程序為主線，梳理全流程風險點，期望可為相關部門或單位改進政府采購需求管理內控制度，進一步完善政府采購需求管理制度，提供可借鑒的思路。
需求管理的一般流程
《辦法》將政府采購需求管理定義為：“采購人組織確定采購需求和編制采購實施計劃，并實施相關風險控制管理的活動。”據此，筆者將政府采購需求管理流程劃為，確定采購需求、編制采購需求、制定采購實施計劃、控制風險四個環節。
環節一，確定采購需求。采購需求是采購人為實現項目目標，需要采購的標的及其需滿足的技術、商務要求。技術要求是針對采購標的的功能和質量而言的。商務要求是指，取得采購標的的時間、地點、財務和服務要求。采購需求要根據市場供給情況、產業發展情況、歷史采購經驗等信息慎重確定。如有必要，則需開展需求調查工作。根據《辦法》規定，存在以下四種情形的采購項目應開展需求調查：一是1000萬元以上的貨物、服務采購項目，3000萬元以上的工程采購項目；二是涉及公共利益、社會關注度較高的采購項目，包括政府向社會公眾提供的公共服務項目等；三是技術復雜、專業性較強的項目，包括需定制開發的信息化建設項目、采購進口產品的項目等；四是主管預算單位或者采購人認為需要開展需求調查的其他采購項目。
環節二，編制采購需求。首先要以確定的采購需求為基礎。其次要根據項目特點、實際需要與部門預算綜合考量。最后要注重采購需求的描述，文字、圖表等表述應準確清晰。
環節三，制定采購實施計劃。采購實施計劃是采購人為實現采購需求，對合同的訂立和管理所做的安排。合同訂立安排包括采購項目預（概）算、最高限價，開展采購活動的時間安排，采購組織形式和委托代理安排，采購包劃分與合同分包，供應商資格條件，采購方式、競爭范圍和評審規則等。合同管理安排包括合同類型、定價方式、合同文本的主要條款、履約驗收方案、風險管控措施等。通常根據法律法規、政府采購政策和國家有關規定，結合采購需求的特點確定，各級財政部門按照簡便、必要的原則進行備案。在制定采購實施計劃中，需特別注意的是，對于開展需求調查的項目，要研究采購過程和合同履行過程中的風險，提出有針對性的風險預案。
環節四，對重點風險事項進行審查。《辦法》明確規定采購人要建立審查工作機制，對采購需求管理中的重點風險事項進行審查。審查分為一般性審查和重點審查。一般性審查，主要審查是否按照《辦法》規定的程序和內容確定采購需求、編制采購實施計劃；重點審查是在一般性審查的基礎上，進行非歧視性審查、競爭性審查、采購政策審查、履約風險審查、采購人或者主管預算單位認為應當審查的其他內容。開展需求調查的項目，應進行重點審查。對于審查不通過的項目，應當修改采購需求和采購實施計劃的內容并重新進行審查。
需求管理環節的主要風險
第一，采購需求確定環節。確定需求環節的風險主要集中在需求調查方面：一是按規定需要開展需求調查的項目未開展調查；二是面向市場主體開展需求調查時，采購人選擇的調查對象少于三個，且不具有代表性，違反《辦法》第十條的規定；三是沒有根據采購項目的實際情況，采取合適的方式開展需求調查。例如，未針對復雜采購項目，征求相關供應商、專家意見，未就公共服務項目，向社會公眾征求意見等；四是沒有對采購需求進行科學合理的價格測算。
第二，采購需求編制環節。《辦法》對采購需求編制的要求為合規、完整、明確。然而，實踐中需求編制可能存在違規、不完整以及模糊的風險，主要體現在以下四個方面：一是政府采購需求編制違背法律法規與社會公德；二是編制采購需求未實現規定的功能或目標，未落實政府采購政策的要求；三是采購需求編制不完整，沒有具體說明采購標的的技術要求和商務要求；四是采購需求制定標準不合規，未征求相關供應商、專家意見，未充分考慮可能影響供應商報價和項目實施風險的因素，指標設定含糊，量化不合理。
第三，制定采購實施計劃環節。制定采購實施計劃環節的風險大致分為兩類：程序風險和內容風險。
程序風險主要是委托代理采購程序中的風險，即采購人沒有在采購活動開始前對代理機構制定的采購需求進行確認。內容風險主要包括：一是沒有編制采購實施計劃；二是計劃內容違背法律法規要求，不重視采購中的非歧視、競爭性原則。例如，在評審標準中違規設定業績要求（要求供應商提供樣品）或者以特殊用途為由超出預算標準和規避批量集中采購等。
第四，風險控制環節。目前，政府采購需求的風險控制機制尚未形成體系，部分采購人風險防控意識有待加強，不相容崗位設置不盡合理，風險防控措施有待細化。盡管《辦法》明確提出要建立審查工作機制，但部分采購人在具體落實中仍存在以下五點問題：一是未依規建立審查機制；二是沒有對采購需求和采購實施計劃進行審查；三是對審查結果束之高閣，并未對審查不通過的采購項目進行整改或未重新進行審查；四是一般性審查與重點審查的內容不全面；五是需求審查崗位設置沒有充分體現控制機制。
加強需求管理內控的設想
《辦法》第四章為“風險控制”，凸顯了內控制度建設在政府采購需求管理工作中的重要性。筆者根據政府采購需求管理流程及其潛在風險，依據《辦法》和《關于加強政府采購活動內部控制管理的指導意見》（財庫〔2016〕99號，以下簡稱《指導意見》），嘗試對構建較為完整的政府采購需求管理內控體系以及完善政府采購需求管理風險控制制度提出設想。
關于內控制度的設想。《指導意見》指出，應當以“分事行權、分崗設權、分級授權”為主線，逐步形成依法合規、運轉高效、風險可控、問責嚴格的政府采購內部運轉和管控制度。筆者設想以風險控制措施，特別是審查工作機制為基礎，進一步搭建內控體系，將政府采購需求管理內控體系分為審核批準控制、績效考評控制、職責分工控制三部分（圖一）。
關于職責分工控制的設想。職責分工控制是采購需求內控制度“分事行權、分崗設權、分級授權”的具體體現，也是圍堵采購需求管理程序風險的重要舉措，具體如圖二所示。建議單位或部門形成內部監督、采購與業務相互制衡的內部分工體系，按行政管理職能定機構、定崗、定人、定職、定責。其中，內部監督審核部門雙重審批把關，定期組織風險評估與考核；采購部門負責制定政府采購需求管理工作所需的各類文件、報告；業務主管部門負責需求管理工作的具體執行，實地組織需求調查，向社會公眾公示文件等。
關于審批控制的設想。審批控制主要是針對確定需求、編制需求與制定采購實施計劃環節存在的內容風險而設計的，審查采購需求內容是否合法合規（審核要點詳見表一、表二、表三），是對審查工作機制的進一步完善。具體而言，審批控制工作由內部監督部門負責，確定需求內容設置符合法律法規要求與項目實際，最終審批人員需在審批意見表上簽字，實現責任到人。
關于績效考評控制的設想。績效考評控制主要是為加強內控措施的結果應用而設計的，主要體現為：一是實行“雙掛鉤”，將內控制度建設、風險評估、審核結果與單位部門績效考評、員工個人發展掛鉤，調動單位與員工參與內控制度建設的積極主動性。二是物質激勵與精神激勵并舉，對在風險評估和審核中表現優秀的項目小組成員給予適當的物質獎勵與表揚。三是加大懲處與整改力度，審計部門要嚴格執行審核制度，切實履行監察職責，對于審查不合規的項目及時通知整改并予以復查。（作者單位：中央財經大學財政稅務學院）
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