推行公共服務政府采購工作 促進政府采購制度可持續(xù)發(fā)展
2011年12月22日 10:35 來源： 【打印】 
財政部國庫司副司長 周成躍
時值歲末，2011年中國政府采購高峰論壇在眾多期待中如期舉辦。很高興能參加這次高峰論壇的盛會，在此，我謹代表財政部國庫司、財政部政府采購管理辦公室對論壇的舉辦表示誠摯地祝賀。
“十二五”時期，是全面建設小康社會的關鍵時期，是深化改革開放、加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的攻堅時期。在“十二五”開局之年，中國政府采購高峰論壇選在上海召開，具有特別的意義。眾所周知，上海是我國最早開展政府采購制度改革的試點地區(qū)之一。1996年，政府采購開始在這里萌芽生根。經(jīng)過15年的改革發(fā)展，我國政府采購制度改革進入了全面發(fā)展的新時期。
今天，我們站在政府采購制度改革的新起點上，在《中國政府采購報》搭建的這個溝通交流平臺上，一同對過改革進行總結梳理，并對今后的工作進行探討，這無疑有助于我們深化對改革的認識，進一步明確今后工作的方向。我認為，此次論壇緊貼經(jīng)濟社會發(fā)展潮流和政府采購制度改革新形勢，提出政府采購與公共服務命題，具有重要的前瞻意義和深遠的實踐影響。借此機會，我就這個問題談一些看法，與大家探討。
全面把握改革形勢，深化對公共服務政府采購工作的認識
回顧我國政府采購制度的改革發(fā)展歷史，我們不難發(fā)現(xiàn)政府采購制度改革在每個歷史時段都會體現(xiàn)出其鮮明的特征。“九五”時期，以各地開展政府采購試點和推廣為標志，拉開了政府采購制度改革向全國鋪開的大幕；“十五”時期，以《政府采購法》、三個部長令為標志的建章立制和以推進管采分離為重點的機制改革，推動了政府采購開始邁向法制化管理和規(guī)范化運行階段。“十一五”以來，政府采購制度改革的主要特征則體現(xiàn)為三個鮮明的轉變：一是改革重心的轉變，由改革初期的建章立制、擴面增量逐步轉向現(xiàn)階段的規(guī)范行為、落實政策。二是實施范圍的轉變，政府采購實施范圍由傳統(tǒng)的貨物類采購向工程服務類擴展，資金構成從財政傳統(tǒng)性資金逐步向單位自籌資金、銀行貸款、BOT項目市場融資等方面擴展，同時適應支出結構的調(diào)整，采購活動也逐步涵蓋一些公益性強、關系民生的公共服務項目。三是管理職能的轉變，在繼續(xù)深化對采購活動監(jiān)管職能的基礎上，適應國民經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢，政府采購強化財政監(jiān)督、優(yōu)化公共管理和服務、調(diào)控經(jīng)濟社會發(fā)展的職能日益顯現(xiàn)。
從某種意義上講，推行公共服務政府采購，正是適應基本公共服務提供方式改革的需要，擴大政府購買服務、深化政府采購制度改革的集中體現(xiàn)。政府采購管理和運行基礎不斷鞏固，為開展公共服務政府采購工作奠定了堅實基礎；政府采購結構的變化和實施范圍不斷拓展，為開展公共服務政府采購工作提供了實踐的載體；而公共服務政府采購工作的開展，則是政府采購管理職能拓展的必然結果和直接體現(xiàn)。
從當前和今后改革和發(fā)展形勢來看，政府采購制度的發(fā)展正由單純的內(nèi)部驅(qū)動逐步轉變?yōu)橥瑫r受外部驅(qū)動；政府采購制度改革與公共財政改革等經(jīng)濟社會領域的重大改革的關系日益密切。在這種情況下，進一步健全和發(fā)揮政府采購公共服務職能已經(jīng)成為一種必然趨勢。
第一，推行公共服務政府采購，是進一步轉變政府職能、構建服務型政府、推進基本公共服務均等化的必然要求。本世紀初以來，以建設服務型政府、推進基本公共服務均等化等為目標的公共服務改革逐步展開。“十二五”規(guī)劃綱要鮮明提出，要創(chuàng)新公共服務供給方式，引入競爭機制，擴大購買服務，實現(xiàn)提供主體和提供方式多元化。這要求以公平競爭機制為核心的政府采購制度充分發(fā)揮公共服務供給方式的作用，為提高公共服務質(zhì)量、轉變政府角色、推進事業(yè)單位改革探索新途徑，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進基本公共服務均等化提供新思路。
第二，推行公共服務政府采購，是公共財政政策的有機組成部分。近年來，強力推進的公共財政制度改革，使財政支出更多地向公共領域和民生領域傾斜，這必然對政府采購的結構性變化產(chǎn)生影響，也要求政府采購進一步體現(xiàn)公共財政工作的目標指向，為公共財政政策的落實提供更好的機制保障。
第三，推行公共服務政府采購，是推動服務產(chǎn)業(yè)和相關社會組織發(fā)展壯大的有效保證。“十二五”規(guī)劃綱要提出，要把推動服務業(yè)大發(fā)展作為產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級的戰(zhàn)略重點。拓展服務業(yè)新領域，發(fā)展新業(yè)態(tài)，培育新熱點，推進規(guī)模化、品牌化、網(wǎng)絡化經(jīng)營。通過政府采購扶持中小企業(yè)的政策機制安排以及服務采購過程中的合同分包，可以促進服務行業(yè)的專業(yè)細分，刺激新興服務業(yè)態(tài)的發(fā)展，壯大中小型服務企業(yè)實力。此外，社會組織從承擔公共服務合同中受益，也能實現(xiàn)自身的發(fā)展。
第四，推行公共服務政府采購，是進一步深化政府采購制度改革的重要基礎。當前，政府采購制度改革已進入新時期、加入WTO《政府采購協(xié)議》（GPA）談判已進入攻堅階段。結合GPA談判進程，我國將逐步建立涵蓋各類預算體系資金、各類政府采購主體和各類采購對象，符合公共管理要求和GPA規(guī)則的政府采購管理制度。這要求我們，一方面，通過廣泛開展公共服務采購，擴大政府采購制度的管理和實施范圍，提升政府采購制度改革在國家行政管理中的效能，提高政府采購“陽光”制度的社會認可度。另一方面，逐步實現(xiàn)與國際接軌，不斷完善服務專業(yè)分類標準體系和管理機制，將更多涉及公共服務的項目納入政府采購管理范疇。
客觀看待實踐發(fā)展現(xiàn)狀，正視公共服務采購的困難和挑戰(zhàn)
近年來，我國各級政府采購部門緊貼公共服務改革形勢和公共財政支出方向，不斷加大政府采購向公共管理和服務領域的滲透，公共服務采購呈現(xiàn)出多點開花、由點及面的格局。
從采購規(guī)模構成上看，公共服務采購已成為新時期政府采購規(guī)模的有力增長點。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2010年全國服務類采購規(guī)模增幅超過了30%。在工程類、貨物類項目中，公共建筑物、市政建設工程、交通運輸工程、農(nóng)機具購置、中小學免費教材、醫(yī)療器械及藥品、計劃生育設備、農(nóng)家書屋等涉及公共服務的項目也占有相當比重。
從采購對象范圍來看，服務類采購從傳統(tǒng)的專業(yè)服務快速擴展到公共服務、服務外包等新型服務領域，工程類采購逐步納入政府采購管理范圍。公共服務采購已覆蓋至以良種采購、農(nóng)機具購置、“農(nóng)家書屋”、病險水庫整治、新農(nóng)村建設項目為代表的“三農(nóng)”領域，以保障性住房、市政工程、社區(qū)服務、環(huán)衛(wèi)垃圾處理項目為代表的城市管理，以購買公共演出、“文化下鄉(xiāng)”、中小學免費課本、學生保險、校園安全加固工程項目等為代表的文化教育，以基本藥物、疫苗采購為代表的公共衛(wèi)生，以購買養(yǎng)老服務、弱勢群體救濟扶持為代表社會保障等多個領域。因此從現(xiàn)階段看，政府采購公共服務的領域正在迅速拓寬。
從實施主體的范圍來看，公共服務采購的主體逐步擴大，重心不斷下移。目前，全國絕大多數(shù)地區(qū)都結合本地特色開展了相關的公共服務采購項目，而且，采購實施主體也由以往省市一級逐步向市縣一級、街道社區(qū)等擴展。
從實施的效果來看，通過不斷參與公共服務和民生項目，不僅拓展了政府采購規(guī)模，而且提升了政府采購的社會形象。部分地區(qū)的公共采購項目，甚至成為了政府采購的精品項目和標志性民生工程，不僅受到了當?shù)厥∥⒄某浞挚隙ǎ业玫搅松鐣姷膹V泛好評。
但是，在看到成績的同時，也必須清醒地看到，隨著公共服務采購項目的開展，我們也面臨著前所未有的困難和挑戰(zhàn)。客觀而言，我國開展公共服務采購項目的時間尚短，整體上還處于嘗試探索階段，參與的范圍和深度遠遠不夠，必須逐漸發(fā)展。
一是公共服務采購具有不同于其他項目的自身特性。首先，民生無小事，公共無小事。公共服務項目的特點往往是，善行若涓涓細流，潤物無聲，而丑行或者做得不好的地方則遭到世人鋪天蓋地的譴責，這幾年來大家可能在工作中感受比較深。因而，開展公共服務，不僅要考慮服務項目本身的管理和操作特點，還會涉及政治考量、社會評價等，其復雜性遠非一般的項目可比。其次，許多公共服務項目是貨物、工程和服務的結合體，難以用一種操作模式去實施，增加了執(zhí)行操作的難度。
二是公共服務項目的范圍界定較難把握。政府采購的公共服務不僅僅是純公共產(chǎn)品，更多的是準公共產(chǎn)品。在確定公共服務的范圍時，如何界定哪些是涉及全體公民切身利益、滿足基本需要的服務，哪些該納入政府采購管理范圍等都成為影響公共服務采購的主要挑戰(zhàn)。同時，實踐中對公共服務的界定還比較狹隘、層次較低。目前政府采購公共服務類多集中“三農(nóng)”、 “文化下鄉(xiāng)”，社區(qū)服務以及法律、醫(yī)療衛(wèi)生服務領域，對關系民生的市政工程、保障性住房工程，以及有助于實現(xiàn)節(jié)能政策的合同能源管理服務等新型服務項目投入不足，政府采購促進公共服務的作用還未得到充分發(fā)揮。
三是公共服務采購的專業(yè)操作經(jīng)驗有待進一步提高。在執(zhí)行環(huán)節(jié)，公共服務采購項目存在著采購需求描述難、評標標準不易界定、專家人才較少、履約驗收較難開展等實際困難。這一方面需要不斷總結和積累專業(yè)操作經(jīng)驗；另一面也對政府采購專業(yè)操作人員和專家隊伍的能力和素質(zhì)提出了更高的要求。
四是公共服務采購的效果評價和服務監(jiān)督不易開展。一般而言，公共服務采購不能用單純的購買數(shù)量或次數(shù)、以及節(jié)資指標來衡量，很大程度上要通過服務對象的切實體驗來衡量。特別是有些服務項目的周期較長，成效的體現(xiàn)往往具有長期性，難以找到合適的指標衡量公共服務的質(zhì)量。同時，這也為對服務提供過程的控制、監(jiān)督帶來了極大的挑戰(zhàn)。
正是由于上述這些困難和挑戰(zhàn)，需要我們在實踐中不斷積累經(jīng)驗，研究對策，改進方式，才能不斷開拓公共服務采購的新局面。
緊密圍繞財政“十二五”發(fā)展改革目標，進一步推動公共服務采購發(fā)展
在新的形勢下，大力推行公共服務政府采購工作，是強化公共財政機制保障的重要內(nèi)容，也是政府采購工作必須面對的重大課題。我認為，推進這項工作，可以從以下幾方面入手：
一是結合公共財政改革方向，不斷推進公共服務采購的廣度。適應政府預算體系改革和財政支出結構調(diào)整的新變化，強化服務類項目的政府采購預算管理力度，做到應編盡編，應采盡采。適應服務業(yè)發(fā)展的新特點和發(fā)展中出現(xiàn)的新變化，結合基本公共產(chǎn)品和服務提供方式改革，逐步將高技術服務、合同能源管理、“云計算”、商務服務、社會工作服務等專業(yè)服務和公共服務項目納入政府采購管理范圍。結合基本公共服務均等化、強農(nóng)惠農(nóng)等公共財政政策的落實，扎實開展保障性安居工程、水利設施建設、公共文化服務、新農(nóng)村建設等關系民生項目的采購管理工作。
二是圍繞推動科學發(fā)展與和諧社會建設，科學設計政府采購政策調(diào)控目標和實施路徑，為公共服務采購提供政策和制度保障。應加強政府采購政策的調(diào)控目標、實施辦法和配套措施等設計的針對性和可操作性，建立健全政策執(zhí)行機制，努力將政策功能要求落實到各級采購主體，落實到所有貨物、工程和服務項目。加強政府采購政策與其他財稅政策的協(xié)同配合，推動政策功能逐步涵蓋到經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設以及生態(tài)文明建設等領域。
三是不斷總結實踐經(jīng)驗和學習借鑒國際經(jīng)驗，推進公共服務采購操作執(zhí)行的規(guī)范化、標準化。加強研究公共服務的分類標準體系。針對公共服務采購工作中的難點，探索破解之道，不斷總結和創(chuàng)新公共服務采購方式，逐步開展對公共服務項目的采購需求描述、評標標準、質(zhì)量評價、履約驗收等標準化建設工作。同時，強化采購人、采購監(jiān)管部門、采購代理機構、采購服務對象的銜接配合，研究建立公共服務采購效果評價體系，不斷提高公共服務的質(zhì)量和效果。
四是加強部門協(xié)作，建立公共服務采購的長效監(jiān)督機制。結合公共服務的周期性較長特點，不僅要實現(xiàn)對采購招標過程的有效監(jiān)督，而且還要探索對服務提供過程進行監(jiān)督，保證公共服務采購的全過程進行有為、有力、有效的管理。同時，對于關系重大的項目，應充分發(fā)揮財政監(jiān)督、審計監(jiān)督、行政監(jiān)察的合力。此外，還應最大限度地引入社會監(jiān)督、人大監(jiān)督等外部監(jiān)督力量，不斷探索公共服務采購的監(jiān)督方式。
同志們，朋友們，政府采購公共服務是一個嶄新的課題，推進這項工作有賴于各地、各有關部門以及政府采購各方當事人集思廣益、協(xié)同推進。希望各位代表能在中國政府采購報社搭建的這個平臺上暢所欲言，為深化政府采購制度改革獻計獻策。（2011年12月11日）
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