合作創新采購難點解析與突破路徑探尋
2025年04月25日 10:11 來源：中國政府采購報 【打印】 
■ 王振成 岳妍
去年4月24日，財政部發布《政府采購合作創新采購方式管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），明確了合作創新采購的性質、程序等規范性要求。這一舉措是順應新一輪科技革命和產業變革加速的形勢，落實創新驅動發展戰略，把握重大發展機遇，以科技創新賦能新質生產力發展的重要戰略部署。一年來，高校采購管理者把貫徹落實好《辦法》，作為重大的實踐課題來思考和操作。
準確理解和把握兩個關鍵詞
創新是從無到有的創造過程，具有風險大、競爭弱、周期長等顯著特征。做好合作創新采購，關鍵在于準確理解相關名詞概念、科學把握其基本內涵、熟練掌握其適用情形。《辦法》第二條指出，“合作創新采購是指采購人邀請供應商合作研發，共擔研發風險，并按研發合同約定的數量或者金額購買研發成功的創新產品的采購方式”，同時明確規定，“創新產品，應當具有實質性的技術創新，包含新的技術原理、技術思想或者技術方法。對現有產品的改型以及對既有技術成果的驗證、測試和使用等沒有實質性技術創新的，不屬于本辦法規定的創新產品范圍”。因此，必須牢牢把握“創新”與“合作”這兩個關鍵詞。
一方面，合作創新采購的核心要義是“創新”。這是針對目前市場上尚無、需要研發的創新產品的特殊采購方式。《辦法》特別強調，只有具有實質性技術創新的產品，才可以采用合作創新采購方式。在實際操作中，實質性技術創新的認定至關重要。項目單位應先充分進行市場調研，確定產品屬于市場沒有、需要研發的情形，之后一般可通過組織專家評審或論證等方式，確認采購項目是否具有實質性技術創新。
另一方面，合作創新采購的技術手段是“合作”。這是一種全新的采購方式，能有效整合供需雙方的創新資源，發揮各自技術優勢，避免供應商獨自奮戰。《辦法》提出的“補償+首購+推廣”模式，在各研發階段給予供應商一定成本補償，降低其研發和市場風險。需求方不僅能全程參與研發過程，還能直接推動創新產品的推廣應用，實現利益共享、風險共擔，穩定預期、增強信心、激發活力，充分調動各類研發主體參與科技創新的積極性。
厘清并解決四個重點難點問題
合作創新采購作為全新的采購方式，在解決以往創新產品采購問題的同時，也給采購管理及參與者帶來了新挑戰。開展合作創新采購，需要厘清并解決好以下四個重點難點問題：
夯實基礎，科學確定采購需求。《辦法》明確指出，創新針對的是市場沒有的產品，是從無到有的創造過程。將尚處于想法階段、不太清晰的需求描述清楚并非易事。《辦法》第三條規定了合作創新采購的適用情形，為需求制定提供了依據，第二章則專門對合作創新采購需求管理進行規定，提出一套具有可操作性的需求形成機制。
《辦法》第七條對合作創新采購需求調查提出明確要求，采購人開展采購前應進行市場調研和專家論證，科學設定最低研發目標、最高研發費用和研發期限。第八條至第十一條分別從競爭方式、資格條件、政府采購政策落實以及知識產權管理等方面作出規定。第十二條要求采購人開展采購前制定采購方案，并對方案內容、論證、內部審查等提出詳細要求，至此初步形成采購需求，同時強化了內控管理。
為使采購需求更科學、完整、規范，《辦法》第十七條、十八條和二十一條對創新概念交流、研發談判文件擬定以及談判內容和要求等進一步明確。合作創新采購項目的需求形成過程復雜，但有章可循且不斷完善。在實際項目實施中，如何通過廣泛深入的“頭腦風暴”，充分借鑒各方智慧，提高需求質量，是需要認真思考的問題。
突出重點，建立健全競爭機制。競爭是采購的固有屬性，公平有效的競爭是采購活動的追求目標。在合作創新采購中，建立健全公平有效的競爭機制至關重要。《辦法》在資格審查、研發競爭談判、研發中期談判和首購評審等環節，對強化競爭、建立供應商淘汰機制作出明確規定。
《辦法》第八條規定，除特定情況外，采購人應通過公開競爭確定研發供應商，公開競爭是合作創新采購的“默認”方式。第十六條規定了特殊情況下可直接邀請供應商的情形，對于供應商數量不足的情況，也規定可繼續開展采購活動，平衡了采購活動的公開競爭要求與程序效率，降低了時間成本和圍標風險。
綜合《辦法》相關條款可知，研發競爭談判應采用綜合評分法，且供應商研發方案分值占總分值比重不得低于50%，可兩階段評審。第二十四條規定通過研發中期談判淘汰未完成相應階段標志性成果的供應商，第二十六條對創新產品首購作出規定，從市場推廣角度選擇性價比最優的產品。
抓住關鍵，做好創新概念交流。創新概念交流是合作創新采購特有的環節，在研發活動實施前，就創新產品的實質性技術創新以及研發方案涉及的新技術概念進行交流論證，確認其可行性，對合作創新采購至關重要。
《辦法》第三章規定，訂購程序包含創新概念交流等四個環節，第十七條明確，創新概念交流的形式是談判小組與所有通過資格審查的供應商共同進行，交流內容涵蓋多個方面，并對交流方式和結果運用等提出要求。第十八條規定研發談判文件依據創新概念交流結果制定，詳細列出了文件的14個主要內容，這些內容又對創新概念交流環節具有指導作用。其中，需要重點把握的內容包括研發目標、費用等基本信息，成本補償與激勵費用，評審相關標準，分階段研發要求以及驗收方法和標準等。
關注安全，強化采購風險管控。作為全新采購方式，《辦法》高度重視風險防控，明確規定了一系列防范風險的程序、要求和舉措。
《辦法》第二條嚴格界定創新產品，第三條規定采購方式適用范圍，第四條明確實施主體及相關授權批準要求，第五條強調建立風險分擔與激勵機制，第六條提出安全審查要求，第十一條對涉及特定利益的知識產權歸屬作出規定，第十三條、第十四條、第三十九條強調保密要求。
鑒于合作創新采購評審標準量化困難，為防止投機供應商低價搶標導致項目失敗，《辦法》在多個條款中對最低研發目標、供應商資格條件、研發方案評審等作出規定，還明確了平行研發、階段性評審、合同期限等要求，全方位管控采購風險。
開展好合作創新采購的兩點建議
《辦法》全面規范合作創新采購，引入許多新概念、新程序和新要求，邏輯嚴謹、程序復雜、環節眾多。為更好地按照《辦法》開展合作創新采購，筆者提出以下兩點建議：
強化項目立項論證。制定合作創新項目課題指南，強化立項階段的可行性論證。充分考慮國家戰略需求與宏觀導向，全面評估合作創新過程中的潛在風險，科學測算相關費用，避免將非創新項目納入合作創新采購范疇，造成資源浪費。
加強采購實務培訓。進一步加強對《辦法》的學習、培訓與指導，結合具體項目實施開展有針對性的實務培訓。同時，及時分享合作創新采購的成功經驗，幫助后續實施者少走彎路。
（作者單位：東北師范大學）
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