新行政復議法對政府采購的影響與啟示
2023年09月15日 10:24 來源：中國政府采購報 【打印】 
編者按：2023年9月1日，新修訂的《中華人民共和國行政復議法》經十四屆全國人大常委會第五次會議表決通過，自2024年1月1日起施行。因相關修改內容將對政府采購監管產生影響，故從本期開始，本報特設專欄，邀請業界人士對此進行探討。
■ 張澤明
9月1日，十四屆全國人大常委會表決通過新修訂的行政復議法，自2024年1月1日起施行。新修訂的行政復議法，進一步擴大了行政復議的受理范圍，調整了行政復議的審理程序，以加強行政復議對行政執法的監督。筆者認為，其中諸多修訂條款既會對政府采購的監督與執行產生影響，也能為政府采購下一步發展提供制度啟示。
新行政復議法對政府采購的影響
一是基層財政部門不再具有政府采購的行政復議權。按照新行政復議法，除了財政部作為國務院組成部門還可以管轄對本部門、派出機構、授權組織作出的行政行為不服的復議外，縣級以上財政部門不再具有行政復議管轄權。這就意味著，基層財政部門作出的與政府采購有關的行政行為，一旦產生行政復議，將由本級政府司法行政部門受理，不可再由上級財政部門受理。
二是多種政府采購行為明確可由行政復議受理。新修訂的行政復議法，以列舉明示的方式擴大了行政復議的受理范圍，規定行政機關有“限制競爭”“不依法訂立、不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議等行政協議”“在政府信息公開中侵犯行政相對人合法權益”等行為的，行政相對人均可以提起行政復議。這就意味著，當政府采購活動將導致限制競爭的結果、采購人未依法執行政府和社會資本合作（PPP）特許經營合同、存在政府采購信息公開不規范等情況時，行政相對人如提起行政復議，在受理上將不再存在模糊性。
尤其對于行政相對人申請信息公開而行政機關卻不予公開的案件，新行政復議法不僅首次規定了此類案件行政復議將作為行政訴訟的前置條件，而且還規定了行政復議可以適用簡易程序，進行書面審理。由于相對于行政訴訟，行政相對人提出行政復議申請的救濟時間更短、經濟成本更低，理論上會使更多政府采購信息公開不規范的問題變成行政復議案件。這也意味著財政部門、代理機構在處理政府采購信息公開的事情上需更加謹慎。
三是行政復議機構審查、糾正政府采購規范性文件的力度將大大提高。新修訂的行政復議法對行政復議附帶審查規范性文件的程序進一步明確，即“行政復議機關依照本法第五十六條、第五十七條的規定有權處理有關規范性文件或者依據，認為相關條款合法的，在行政復議決定書中一并告知；認為相關條款超越權限或者違反上位法的，決定停止該條款的執行，并責令制定機關予以糾正”。筆者認為，這明顯擴大了行政復議機構糾正不合理規范性文件的權限，有利于提升行政相對人將自己認為不合法的政府采購規范性文件提交行政復議審核的積極性。同時，這也是出臺政府采購規范性文件的各行政機關要特別注意的點。
四是擴大了行政復議第三人的參與范圍，將對財政部門行政裁決產生影響。原行政復議法有對第三人參加行政復議的基本要求，即必須第三人與行政復議的具體行政行為有利害關系才行。而新修訂的行政復議法在此基礎上，增加了與行政復議案件處理結果有利害關系的第三人，也可以申請參加行政復議，或者由行政復議機構通知其作為第三人參加行政復議。
這樣就會出現一種情況：如果財政部門在政府采購行政裁決書面審查與調查取證時，只聽取與政府采購活動有利害關系的第三人（即參與了政府采購活動的第三人）的意見，而沒有考慮聽取與裁決結果有利害關系的第三人的相關意見，則在行政裁決被行政復議時，將可能面臨因突然加入新的第三人而導致復議結果不理想的情況。
新行政復議法對政府采購的啟示
一是在政府采購行政裁決機制中嘗試引入行政調解。新修訂的行政復議法首次規定行政復議機關在辦理行政復議案件時可以進行調解。目前，在基層雖然已有一些財政部門開始試行在行政裁決前進行行政調解，但在全國層面上還缺乏明文規定。因此，相關部門可以充分考慮政府采購的實踐與即將施行的行政復議適用調解的實際效果，適時出臺相關規定，在全國范圍內將行政調解引入政府采購行政裁決中。
二是在政府采購行政裁決機制中引入專業力量。新修訂的行政復議法規定，“行政復議機關應當確保行政復議機構的人員配備與所承擔的工作任務相適應，提高行政復議人員專業素質。縣級以上各級人民政府應當建立由相關政府部門、專家、學者等參與的行政復議委員會，為辦理行政復議案件提供咨詢意見，并就行政復議工作中的重大事項和共性問題研究提出意見。”此外，目前在專業度較高的知識產權行政裁決領域，各地紛紛嘗試建立知識產權糾紛行政裁決專家庫或技術調查官制度。例如，國家知識產權局辦公室在《關于技術調查官參與專利、集成電路布圖設計侵權糾紛行政裁決辦案的若干規定（暫行）》中明確，將技術調查官引入行政裁決辦案中，通過專家庫或調查官制度充分引入專業化力量，為行政裁決服務。筆者認為，政府采購行政裁決的專業度較高，也同樣面臨人才專業化不夠的問題。有鑒于此，相關部門可以參考上述做法來不斷完善政府采購行政裁決機制。現在基層財政部門在作出正式的行政裁決意見前，往往要咨詢單位法律顧問的意見，其實這已經有了引入專業化力量的雛形了。未來可以參照新行政復議法，在引入專業力量和專業化裁決人員制度建設上更進一步。
三是政府采購監管與行政裁決可以試行提審制與提級管轄。新修訂的行政復議法規定，“上級行政復議機關根據需要，可以審理下級行政復議機關管轄的行政復議案件。下級行政復議機關對其管轄的行政復議案件，認為需要由上級機關審理的，可以報請上級行政復議機關決定。”這其實就是行政復議領域的提審制與提級管轄。
在政府采購領域，已有地區開始嘗試行政裁決提級管轄。例如，內蒙古自治區財政廳在《關于指導和支持盟市開展政府采購行政裁決工作的通知》中規定，盟市財政部門受理的涉及金額較大、案情較為復雜、難以獨立處理的政府采購投訴案件，可報請自治區財政廳給予專業指導和支持。內蒙古自治區財政廳將根據案件具體情況，組織或委派業務人員和律師進行綜合分析并提出相關參考意見，指導盟市財政部門作出處理決定。這為政府采購實行監管和行政裁決的提審制和提級管轄提供了重要參考。
四是行政復議法關于復議中止與終止的規定，防止行政復議因意外原因陷入程序僵局中，對政府采購具有較強的借鑒意義。例如，新行政復議法規定，在行政復議期間有以下情形之一的，行政復議中止：作為申請人的公民死亡，其近親屬尚未確定是否參加行政復議；作為申請人的公民喪失參加行政復議的行為能力，尚未確定法定代理人參加行政復議；作為申請人的公民下落不明；作為申請人的法人或者其他組織終止，尚未確定權利義務承受人；申請人、被申請人因不可抗力或者其他正當理由，不能參加行政復議；依照本法規定進行調解、和解，申請人和被申請人同意中止；行政復議案件涉及的法律適用問題需要有權機關作出解釋或者確認；行政復議案件審理需要以其他案件的審理結果為依據，而其他案件尚未審結等。新行政復議法還規定了觸發行政復議終止程序的情形，包括申請人撤回行政復議申請，行政復議機構準予撤回；作為申請人的公民死亡，沒有近親屬或者其近親屬放棄行政復議權利；作為申請人的法人或者其他組織終止，沒有權利義務承受人或者其權利義務承受人放棄行政復議權利等。
筆者認為，新行政復議法列舉的這些意外因素，也同樣會影響政府采購行政裁決程序的正常進行，而目前《政府采購質疑和投訴辦法》（財政部令第94號）尚沒有明文規定如何在行政裁決中處理這些意外因素。因此，筆者建議，可以參照新行政復議法的前述規定，適時進一步明確政府采購行政裁決對前述類似異常情況的處理。
五是新行政復議法細化了聽證環節程序，或對政府采購有所啟發。新修訂的行政復議法規定，“聽證由一名行政復議人員任主持人，兩名以上行政復議人員任聽證員，一名記錄員制作聽證筆錄。行政復議機構組織聽證的，應當于舉行聽證的5日前將聽證的時間、地點和擬聽證事項書面通知當事人。申請人無正當理由拒不參加聽證的，視為放棄聽證權利。被申請人的負責人應當參加聽證。不能參加的，應當說明理由并委托相應的工作人員參加聽證。申請人、第三人可以委托一至兩名律師、基層法律服務工作者或者其他代理人代為參加行政復議。”這一系列條款進一步明確了行政復議的程序細節，對行政復議機構、申請人、被申請人、第三人都做了有力約束，為高效率開好行政復議聽證會提供了保障。筆者認為，這些條款對于政府采購行政裁決的調查和質證有一定借鑒意義。相關部門可以按照新行政復議法前述條款的思路，進一步明確政府采購行政裁決調查和質證環節的具體程序，確保各相關方都能及時參加調查和質證，提高調查和質證程序的權威性與效率。
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