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　　——政府采購價格難題的破解之道

　　■ 何濱

　　長期以來，政府采購價格問題備受關(guān)注，無論是高價背后的腐敗，還是低價背后的劣質(zhì)，都牽引著公眾的目光。最近幾年，業(yè)界提倡政府采購的價值目標(biāo)應(yīng)從節(jié)約支出向物有所值轉(zhuǎn)變。但正如美國聯(lián)邦總務(wù)署仍把節(jié)約作為采購的首要目標(biāo)一樣，價格問題始終是我們無法回避的問題，公眾對這一問題的關(guān)注也必須得到有效回應(yīng)。解決價格問題，首先要解決可比性問題。采購需求不明確，其實就是商品不可比造成的。創(chuàng)造一個公開、透明、標(biāo)準(zhǔn)的價格可比的機(jī)制和環(huán)境，通過互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等新理論和技術(shù)手段進(jìn)行分析、對比和監(jiān)測，可有效解決價格問題。

　　問題分析

　　財政部副部長劉偉在2017年全國政府采購工作會議上指出：“政府采購制度是現(xiàn)代財政制度的重要組成部分，必須適應(yīng)加快建立現(xiàn)代財政制度的新要求。當(dāng)前政府采購領(lǐng)域的確還存在‘慢、貴、差’現(xiàn)象，要理性看待這些問題，既不能相互推諉，更不能裹足不前，而應(yīng)該增強(qiáng)改革的緊迫感、責(zé)任感，堅持在深化政府采購制度改革中解決實踐中的突出問題”。當(dāng)前，我國政府采購工作已進(jìn)入新時代。黨的十九大報告提出，加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理。政府采購制度是財政管理制度的重要部分，是財政支出管理改革的“三駕馬車”之一。在互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)蓬勃發(fā)展的時代，政府采購工作中存在的主要矛盾是什么？原因有哪些？該如何應(yīng)對呢？

　　1.十八大以前的突出問題

　　政府采購被詬病的問題主要是價格、質(zhì)量、效率、服務(wù)。其中，價格高歷來是大家最為關(guān)注的問題，也是最容易產(chǎn)生腐敗的問題。我們試以兩個角度來分析，一是需求方；二是供給方。由于多年來的體制、機(jī)制等宏觀、微觀環(huán)境和條件相對滯后，需求方如采購人（包括集采機(jī)構(gòu)）個別人的權(quán)力過大，導(dǎo)致腐敗，引發(fā)了一些價格問題。具體講，就是在品質(zhì)、服務(wù)等可比的前提下，采購價格高于市場可比價格。如社科院等第三方機(jī)構(gòu)曾針對部分地區(qū)做過一些調(diào)查，表明政府采購價格虛高問題是客觀存在的。業(yè)界呼吁，完善政府采購制度，應(yīng)理順管理體制，充分利用信息化手段，形成采購人、供貨商等主體之間實時準(zhǔn)確的信息交換和共享機(jī)制，并在建立市場價格衡量標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，形成科學(xué)的價格比對機(jī)制。而筆者認(rèn)為，十八大之前，缺乏有效的權(quán)力制約機(jī)制，部分領(lǐng)域暗箱交易、腐敗尋租等問題比較嚴(yán)重。隨著我國已進(jìn)入從嚴(yán)治黨的新時代，因需求方特別是采購人、集采機(jī)構(gòu)腐敗導(dǎo)致采購價格人為偏高的現(xiàn)象，已逐步減少。

　　2.十八大以后的突出問題

　　十八大從機(jī)制上解決了采購權(quán)力腐敗問題。在政府采購領(lǐng)域，加強(qiáng)對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。十八大以后，關(guān)于需求的腐敗現(xiàn)象得到有效遏制，最主要的矛盾集中在供給方，集中在如何加強(qiáng)對供應(yīng)商的監(jiān)管。正如美國聯(lián)邦總務(wù)署高度重視政府采購中的反欺詐，即政府采購怎樣不吃虧一樣，在我國，具體途徑就是建立科學(xué)的價格比對機(jī)制，在相同條件下，實現(xiàn)價格最低，節(jié)約政府支出。目前，中央政府采購日趨規(guī)范、公開、透明，并大力推行批量采購與協(xié)議供貨的創(chuàng)新掛鉤政策，實現(xiàn)采購范本標(biāo)準(zhǔn)化與合同明細(xì)的公示，成效顯著，大幅降低了中標(biāo)價格，多數(shù)產(chǎn)品低于同配置的主流電商價格20%-30%。

　　與此同時，各種問題緊密關(guān)聯(lián)，尤其是一些老問題漸漸發(fā)酵，干擾了控制價格的成效。如，采購周期長、商品不可比，尤其是有的產(chǎn)品型號完全是為政府定制，價格根本無法對比，廠家“零庫存、慢送貨”，用戶的采購體驗遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上主流電商。廠商為獲取超額利潤而控制渠道，在政府采購中屢見不鮮：某款網(wǎng)絡(luò)交換機(jī)市場價格為3萬元左右，但在銷售給政府采購渠道后，配置未變，僅在型號上加了某個字母，然后價格翻了兩倍；某款電視，原型號為6000U，政府采購型號為6000E，價格也翻了一倍左右。

　　另外，品牌、采購周期的不可比，導(dǎo)致價格優(yōu)勢也不可比。根據(jù)政府采購法律法規(guī)，品牌差異不能作為采購人選擇某一品牌的理由，一般而言，政府采購要重點關(guān)注產(chǎn)品的品質(zhì)。批量采購的周期長問題比較突出，由于批量采購流程較規(guī)范，采購人從申報計劃到拿到商品可能需要40天甚至更長時間。而批量采購政策的本意是“以數(shù)量換價格”，故而存在天生的“基因缺陷”。時間長、效率低又使得采購人心存不滿。何況當(dāng)前信息類產(chǎn)品日新月益，時間的重要性超過了金錢，最好的結(jié)果應(yīng)是“品質(zhì)效率標(biāo)準(zhǔn)化、價格可比最低”。

　　原因分析

　　1.供應(yīng)商違規(guī)控制渠道。為追求利潤，供應(yīng)商尤其是廠家往往會控制渠道。如果以保證正品、防止價格混亂、獲得合理利潤為目的，則無可厚非，但為了獲取超額利潤，對同一配置的商品，在品質(zhì)、服務(wù)完全相同的情況下故意隱藏價格，欺騙采購人，就有違背公平競爭之嫌。國家發(fā)改委《禁止價格欺詐行為的規(guī)定》明確，價格欺詐指經(jīng)營者利用虛假的或者使人誤解的標(biāo)價形式或者價格手段，欺騙、誘導(dǎo)消費者或者其他經(jīng)營者與其進(jìn)行交易的行為，其第六條第九款還指出“其他欺騙性價格表示”均為價格欺詐行為。這種情況主要表現(xiàn)為普通市場消費渠道與政府采購渠道具有較大差異化的價格體系。廠家聲稱政府渠道價格低于普通市場消費渠道，但有時恰恰相反。供應(yīng)商針對政府機(jī)關(guān)制訂較高的定價策略，獲取超額利潤，實質(zhì)上屬于欺詐行為。

　　2.標(biāo)準(zhǔn)缺失。對政府采購價格進(jìn)行對比，前提是商品代碼的標(biāo)準(zhǔn)化。商品標(biāo)識代碼（Identification Code Of Commodity）是由國際物品編碼協(xié)會（EAN）和統(tǒng)一代碼委員會（UCC）規(guī)定的、用于標(biāo)識商品的一組數(shù)字，在全世界范圍內(nèi)是唯一的、通用的，作為全球貿(mào)易中信息交換、資源共享的關(guān)鍵和“全球通用的商業(yè)語言”，包括EAN/UCC-13、EAN/UCC-8和UCC-12代碼。廠商應(yīng)選擇適宜的代碼結(jié)構(gòu)，遵循三項基本的編碼原則，即唯一性、無含義性、穩(wěn)定性。商品標(biāo)識代碼的表現(xiàn)形式通常為商品條形碼。商品條碼被稱為商品的“身份證”，是商品流通于國際市場的“共同語言”。近年來，我國已有文件規(guī)定，無條碼商品不得進(jìn)入超市。條碼前9位為廠商識別代碼，是系統(tǒng)規(guī)定的，后面3位則由供應(yīng)商自行編碼，最后一個是系統(tǒng)自動生成的校檢碼。可見，條碼并沒有解決商品身份的唯一識別問題，且由廠家編碼，存在同樣配置商品多個條碼的可能，為廠家控制渠道留下便利。

　　3.手段落后。目前，政府采購信息化成效顯著，主要表現(xiàn)為采購信息公開比較徹底。特別是隨著國務(wù)院、財政部對信息共享、信息公開的一系列制度法規(guī)的公布和生效，政府采購的需求公告、中標(biāo)公告等各類信息公開越來越細(xì)化，使得對采購信息進(jìn)行大數(shù)據(jù)抓取和分析成為可能。但是，我們發(fā)現(xiàn)對政府采購數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)統(tǒng)計和分析卻較為困難。此類數(shù)據(jù)的特點是量大、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、非格式化，政府機(jī)構(gòu)沒有能力處理海量數(shù)據(jù)，而且許多價格也不具備可比性，甚至同一供應(yīng)商在不同時期、不同項目的需求公告、中標(biāo)配置中的描述都沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。因此，對政府采購信息的大數(shù)據(jù)分析缺乏有效手段，難以對采購價格、服務(wù)進(jìn)行監(jiān)測和對比。

　　對策建議

　　1.完善法律，形成法治監(jiān)督機(jī)制。建議以法律手段禁止不良廠家惡意壟斷價格渠道，如只提供政府部門特殊型號，甚至變相不允許采購市場通用產(chǎn)品等行為。在維護(hù)國家利益方面，可借鑒國外的做法。早在1863 年，美國制定了《反欺騙政府法》，規(guī)定任何個人或公司在發(fā)現(xiàn)有人欺騙美國政府獲取非法利益，有權(quán)以美國聯(lián)邦政府的名義控告違法的一方，并在勝訴后分得一部分罰金。該項法律很好地維護(hù)了國家利益，比較著名的案例就是2011年結(jié)案的美國甲骨文公司遭美國政府起訴被罰巨額賠償一事。對我國而言，建議規(guī)定凡參加政府采購的供應(yīng)商，可制訂合理的價格策略，但必須依照政府采購信息公開原則，公開全部產(chǎn)品配置和定價信息，公布價格差異及原因，以便在政府采購活動中獲得較好的折扣，防止價格欺詐和不正當(dāng)競爭。

　　2.加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化，規(guī)范全國商品編碼體系。多方參與，創(chuàng)建價格可比的市場環(huán)境，確保在品質(zhì)、效率、服務(wù)相同的情況下，采購人可方便、準(zhǔn)確對比價格。首先從法律上明確廠家對商品信息準(zhǔn)確性、唯一性的責(zé)任和義務(wù)。商品標(biāo)識代碼和條形碼等制度解決了特定超市商品的身份識別問題，但不能解決政府采購中最關(guān)心的商品身份識別問題；供應(yīng)鏈業(yè)界流行的SKU商品編碼（最小庫存控制體系）可保證特定代理商或者電商內(nèi)部的身份識別問題，但多家供應(yīng)商和電商之間則不可比。因此，我們需要一個公開、透明、標(biāo)準(zhǔn)、通用的商品編碼體系。在全國商品編碼體系中，廠家要明確基本配置包含的參數(shù)內(nèi)容，凡是較大程度上影響價格的參數(shù)均可列入基本配置，凡是基本不影響價格的參數(shù)，均列入其他配置；廠家對相同基本配置的商品只能規(guī)定一個型號，不得以渠道不同的名義定制不同型號，同時廠家對增減配置配件和服務(wù)的價格，要逐條列明，不能籠統(tǒng)概括。如，原來相同配置的商品，銷售給線下供應(yīng)商的型號為A，銷售給電商的型號為B，其實是相同配置的商品，必須稱其為A或B，而不能同時有2個型號。對于服務(wù)的差異，廠家也需在商品說明中一一列明不同服務(wù)年限服務(wù)的內(nèi)容和價格。國家已規(guī)定零售商品標(biāo)識代碼不能隨意更換，即使停產(chǎn)，也應(yīng)在4年內(nèi)不得用于其他商品。全國商品編碼體系應(yīng)更為嚴(yán)格、穩(wěn)定，采用類似身份證號碼的管理方式，相同配置商品采用唯一代碼，即使停產(chǎn)，終身不變，不得用于其他配置商品，便于長久追溯。

　　3.充分應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)新技術(shù)。近年來，政府采購電商化推動了采購的公開、透明，但也要防止電商控制渠道，重蹈傳統(tǒng)供應(yīng)商的覆轍。實踐中，個別電商也出現(xiàn)了定制型號，從而與其他商品不可比。解決辦法是：禁止廠家根據(jù)渠道，為各電商提供專供型號；電商也必須銷售廠家的通用型號。電商為政府采購提供的型號必須為銷量排前范圍內(nèi)評價較好的產(chǎn)品。如果沒有足夠銷量、好評的型號，仍然不能進(jìn)入政府采購市場。通過對配置、價格、銷量、評價等大數(shù)據(jù)對比分析，可對比價格是否科學(xué)、合理，方便采購人采購到物有所值的產(chǎn)品。此外，建議引入?yún)^(qū)塊鏈技術(shù)。區(qū)塊鏈技術(shù)是具備分布式數(shù)據(jù)存儲、點對點傳輸、共識機(jī)制、加密算法等特點的新型數(shù)據(jù)應(yīng)用模式，其最重要的特征是去中心化、開放性、自治性、信息不可篡改、匿名性，能夠解決政府采購海量數(shù)據(jù)存儲分析的困難。應(yīng)用區(qū)塊鏈技術(shù)后，供應(yīng)商的商品信息難以被篡改，可確保唯一性、可比性，商品的配置、價格、評價等信息的獲取也將更為容易。

　　4.加強(qiáng)價格監(jiān)測，建立相關(guān)機(jī)制。互聯(lián)網(wǎng)最大的優(yōu)點就是公開、透明，契合了政府采購的三公原則。隨著互聯(lián)網(wǎng)和電子商務(wù)的發(fā)展，傳統(tǒng)價格監(jiān)測必然向互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)測轉(zhuǎn)變。據(jù)了解，國內(nèi)部分地方如天津已充分應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)價格監(jiān)測技術(shù)，對主流電商進(jìn)行互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)掃描。一旦發(fā)現(xiàn)政府采購價格偏高，系統(tǒng)將自動預(yù)警。但是，一些廠家和電商除了人為定制渠道型號之外，為防止非正常訪問，還采用技術(shù)手段屏蔽了互聯(lián)網(wǎng)爬蟲機(jī)器人，導(dǎo)致許多正常訪問的第三方爬蟲機(jī)器人也被屏蔽。有關(guān)部門可制定政府采購互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)測白名單制度，凡監(jiān)管機(jī)構(gòu)、代理機(jī)構(gòu)、專業(yè)的第三方、社會公眾均可申請進(jìn)入白名單。該項白名單將對所有廠家、電商、供應(yīng)商產(chǎn)生效力，監(jiān)測服務(wù)一旦進(jìn)入白名單，相關(guān)供應(yīng)商不得對此服務(wù)進(jìn)行阻攔、屏蔽。

　　綜上所述，對于政府采購價格問題，政府部門要主動擔(dān)當(dāng)，多管齊下，實現(xiàn)商品可比，再運用大數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，實現(xiàn)實時監(jiān)測、預(yù)警、處理，徹底解決價格問題，推動政府采購高質(zhì)量發(fā)展。

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