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王周歡：如何認(rèn)定供應(yīng)商權(quán)益受到損害
2025年07月22日 11:03 來源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào) 【打印】 
——一起行政裁定對(duì)政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴的啟發(fā)與借鑒
■ 王周歡
問題引出
《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）第五十二條規(guī)定：“供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)文件、采購(gòu)過程和中標(biāo)、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以在知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起七個(gè)工作日內(nèi)，以書面形式向采購(gòu)人提出質(zhì)疑。”該條款明確了供應(yīng)商的質(zhì)疑范圍和質(zhì)疑期限，是采購(gòu)人接受供應(yīng)商質(zhì)疑的基本條件。但有供應(yīng)商認(rèn)為，其權(quán)益受到損害也應(yīng)是質(zhì)疑的前提條件，即供應(yīng)商權(quán)益未受到損害就難以主張其權(quán)利。在實(shí)踐中，如何認(rèn)定供應(yīng)商權(quán)益是否受到損害確實(shí)是個(gè)難題。《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部令第94號(hào)，以下簡(jiǎn)稱94號(hào)令）并未規(guī)定質(zhì)疑的受理?xiàng)l件，94號(hào)令第十三條規(guī)定：“采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)不得拒收質(zhì)疑供應(yīng)商在法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函。”所以，通常情況下，只要供應(yīng)商在質(zhì)疑期間內(nèi)對(duì)采購(gòu)文件、采購(gòu)過程和中標(biāo)、成交結(jié)果提出質(zhì)疑，采購(gòu)人或其委托的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)也難以拒收。而一旦供應(yīng)商對(duì)質(zhì)疑答復(fù)不滿意，在投訴期間內(nèi)就質(zhì)疑事項(xiàng)向財(cái)政部門投訴，財(cái)政部門基本上也就受理了供應(yīng)商的投訴。
《政府采購(gòu)法》規(guī)定的質(zhì)疑和投訴，是供應(yīng)商參加政府采購(gòu)活動(dòng)主張合法權(quán)益的救濟(jì)渠道，對(duì)保障供應(yīng)商的合法權(quán)益發(fā)揮了重要作用。目前，供應(yīng)商質(zhì)疑和投訴較為普遍，有些地方質(zhì)疑和投訴數(shù)量較大，不少當(dāng)事人主張要進(jìn)一步規(guī)制供應(yīng)商“惡意投訴”和“濫訴”，確保供應(yīng)商權(quán)益救濟(jì)合法有效。
國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)《政府采購(gòu)領(lǐng)域“整頓市場(chǎng)秩序、建設(shè)法規(guī)體系、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展”三年行動(dòng)方案（2024—2026年）》的通知強(qiáng)調(diào)，進(jìn)一步暢通權(quán)利救濟(jì)渠道，各級(jí)財(cái)政部門要主動(dòng)公開受理投訴的電話、地址及投訴書范本，做到“有訴必應(yīng)”。對(duì)于供應(yīng)商的投訴既要做到“有訴必應(yīng)”，也要對(duì)供應(yīng)商的“惡意投訴”進(jìn)行處罰。為了遏制供應(yīng)商的“惡意投訴”和“濫訴”，需要在制度上進(jìn)一步規(guī)范質(zhì)疑和投訴行為，在實(shí)踐中依法合規(guī)處理供應(yīng)商的質(zhì)疑和投訴。
對(duì)于如何認(rèn)定供應(yīng)商權(quán)益是否受到損害，筆者從一起法院行政裁定來分析。
基本案情
2024年5月，浙江省紹興市中級(jí)人民法院作出《行政裁定書》，基本案情為：2023年6月28日，某醫(yī)院委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在政府采購(gòu)網(wǎng)上發(fā)布“某醫(yī)院1.5TMRI和64排CT采購(gòu)項(xiàng)目的公開招標(biāo)公告”。2023年7月13日，A公司向采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑。2023年7月13日，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)對(duì)質(zhì)疑作出回復(fù)。2023年7月24日，A公司對(duì)質(zhì)疑回復(fù)不滿意向財(cái)政部門提起投訴，2023年9月13日，財(cái)政部門作出投訴處理決定書，認(rèn)定投訴事項(xiàng)2部分成立，其他投訴事項(xiàng)都不成立。A公司對(duì)投訴處理決定不服向法院提起行政訴訟，訴請(qǐng)撤銷財(cái)政部門投訴處理決定書。
一審法院認(rèn)為，本案首先應(yīng)當(dāng)審查的是原告A公司是否具有行政訴訟主體資格，其對(duì)案涉爭(zhēng)議是否具有利害關(guān)系。公民、法人或者其他組織向人民法院提起行政訴訟，應(yīng)當(dāng)符合法定起訴條件。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第六十九條第一款第八項(xiàng)的規(guī)定，行政行為對(duì)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實(shí)際影響的，已經(jīng)立案的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴。本案中，A公司雖已獲取招標(biāo)文件并提出質(zhì)疑，但未實(shí)際參與案涉項(xiàng)目，其并非參與所質(zhì)疑項(xiàng)目采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商。即使所提投訴導(dǎo)致后續(xù)招標(biāo)條件改變，其獲得的是和其他所有符合條件的投標(biāo)人共同參與投標(biāo)的利益，而該利益并不獨(dú)屬于原告A公司，其并非“為維護(hù)自身合法權(quán)益向行政機(jī)關(guān)投訴”，不符合行政訴訟法中利害關(guān)系人的定義。綜上，A公司未實(shí)際參與案涉項(xiàng)目采購(gòu)活動(dòng)，且被告財(cái)政部門的處理意見對(duì)A公司的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響。原告A公司針對(duì)被訴行政處理決定提起本案訴訟，不符合法定起訴條件，依法應(yīng)予駁回。A公司不服一審裁定提起上訴。
二審法院認(rèn)為，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第六十九條第一款第八項(xiàng)的規(guī)定，行政行為對(duì)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實(shí)際影響的，已經(jīng)立案的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴。《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》第十一條規(guī)定：“提出質(zhì)疑的供應(yīng)商（以下簡(jiǎn)稱質(zhì)疑供應(yīng)商）應(yīng)當(dāng)是參與所質(zhì)疑項(xiàng)目采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商。潛在供應(yīng)商已依法獲取其可質(zhì)疑的采購(gòu)文件的，可以對(duì)該文件提出質(zhì)疑。對(duì)采購(gòu)文件提出質(zhì)疑的，應(yīng)當(dāng)在獲取采購(gòu)文件或者采購(gòu)文件公告期限屆滿之日起7個(gè)工作日內(nèi)提出。”第十七條規(guī)定：“質(zhì)疑供應(yīng)商對(duì)采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的答復(fù)不滿意，或者采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)作出答復(fù)的，可以在答復(fù)期滿后15個(gè)工作日內(nèi)向本辦法第六條規(guī)定的財(cái)政部門提起投訴。”即向財(cái)政部門提起投訴的應(yīng)為參與采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商，潛在供應(yīng)商僅可就采購(gòu)文件提出質(zhì)疑。本案中，上訴人A公司雖已獲取招標(biāo)文件并提出質(zhì)疑，但未實(shí)際參與案涉項(xiàng)目，故財(cái)政部門的處理意見對(duì)A公司的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，該公司針對(duì)被訴行政處理決定提起訴訟，不符合法定起訴條件，依法應(yīng)予駁回。案涉財(cái)政部門《投訴處理決定書》告知了復(fù)議訴訟權(quán)利，存在不當(dāng)，本院予以指正。
本案一審和二審法院均依據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第六十九條第一款第八項(xiàng)的規(guī)定，裁定駁回A公司起訴和上訴。筆者認(rèn)為，如何理解行政行為對(duì)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實(shí)際影響是本案裁決的關(guān)鍵，一審和二審法院都認(rèn)為，A公司未實(shí)際參與案涉項(xiàng)目采購(gòu)活動(dòng)，財(cái)政部門的處理意見對(duì)其權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響。
一審法院認(rèn)為，原告向財(cái)政部門投訴，其獲得的是和其他所有符合條件的投標(biāo)人共同參與投標(biāo)的利益，而該利益并不獨(dú)屬于A公司，其并非“為維護(hù)自身合法權(quán)益向行政機(jī)關(guān)投訴”，不符合行政訴訟法中利害關(guān)系人的定義。二審法院根據(jù)對(duì)94號(hào)令第十一條和第十七條的理解，認(rèn)為向財(cái)政部門提起投訴的應(yīng)為參與采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商，潛在供應(yīng)商僅可就采購(gòu)文件提出質(zhì)疑。本案中，上訴人A公司雖已獲取招標(biāo)文件并提出質(zhì)疑，但未實(shí)際參與案涉項(xiàng)目，其并非參與所質(zhì)疑項(xiàng)目采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商，故紹興市財(cái)政局的處理意見對(duì)A公司的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響。
案例分析
本案并未詳細(xì)說明A公司質(zhì)疑和投訴的內(nèi)容，是針對(duì)招標(biāo)文件的資格條件、實(shí)質(zhì)性條件，還是招標(biāo)文件的其他內(nèi)容。如果潛在供應(yīng)商認(rèn)為招標(biāo)文件的資格條件或者實(shí)質(zhì)性條件的設(shè)置對(duì)其投標(biāo)構(gòu)成了限制，是否應(yīng)當(dāng)認(rèn)為對(duì)其權(quán)益構(gòu)成損害，財(cái)政部門的投訴處理決定如果改變了招標(biāo)條件，其他符合條件的潛在供應(yīng)商也獲得了利益，是否可以否認(rèn)潛在供應(yīng)商“為維護(hù)自身合法權(quán)益向行政機(jī)關(guān)投訴”，值得進(jìn)一步探討。
本案對(duì)于在處理質(zhì)疑和投訴中如何認(rèn)定供應(yīng)商權(quán)益是否受到損害，進(jìn)而相關(guān)部門是否接受供應(yīng)商質(zhì)疑和受理投訴具有啟發(fā)和借鑒意義。即采購(gòu)文件、采購(gòu)過程和中標(biāo)、成交結(jié)果對(duì)供應(yīng)商的合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實(shí)際影響的，是否可以不認(rèn)為供應(yīng)商的權(quán)益受到損害，進(jìn)而不接受其質(zhì)疑和駁回其投訴。
在對(duì)采購(gòu)文件的質(zhì)疑和投訴中，潛在供應(yīng)商質(zhì)疑的事項(xiàng)多為采購(gòu)文件設(shè)置的資格條件、商務(wù)和技術(shù)實(shí)質(zhì)性條件，潛在供應(yīng)商認(rèn)為該條件限制或者排斥了其參與采購(gòu)活動(dòng)。筆者認(rèn)為，資格性和符合性條件的設(shè)置直接關(guān)系到潛在供應(yīng)商是否有資格參與采購(gòu)活動(dòng)及投標(biāo)文件的有效性，應(yīng)認(rèn)為其合法權(quán)益受到損害。但目前大量的質(zhì)疑和投訴中，潛在供應(yīng)商針對(duì)的是采購(gòu)需求是否明確、合理，評(píng)審因素是否細(xì)化、量化，評(píng)審分值設(shè)置是否合理等，這些問題是否直接導(dǎo)致潛在供應(yīng)商合法權(quán)益受到損害，需要從對(duì)其參加采購(gòu)活動(dòng)是否構(gòu)成實(shí)質(zhì)性的限制來進(jìn)行判斷，如果未限制其參與采購(gòu)活動(dòng)，亦未影響采購(gòu)活動(dòng)公正，則難以認(rèn)定對(duì)其合法權(quán)益構(gòu)成損害，在此情況下可就其問題做出澄清或說明，不再循救濟(jì)程序處理。
同理，參加采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商對(duì)采購(gòu)過程及結(jié)果的質(zhì)疑和投訴，也應(yīng)從采購(gòu)過程和結(jié)果是否對(duì)其合法權(quán)利構(gòu)成損害進(jìn)行認(rèn)定，以決定是否接受供應(yīng)商的質(zhì)疑和投訴。對(duì)于采購(gòu)過程應(yīng)著重審查是否“出現(xiàn)影響采購(gòu)公正的違法、違規(guī)行為”，即對(duì)采購(gòu)過程的合法性進(jìn)行判斷。而對(duì)于采購(gòu)過程的輕微瑕疵，且未對(duì)采購(gòu)結(jié)果產(chǎn)生影響的，難以認(rèn)定為影響采購(gòu)公正的違法、違規(guī)行為，難以對(duì)供應(yīng)商的合法權(quán)益構(gòu)成損害的，財(cái)政部門可以要求采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)改正。對(duì)于采購(gòu)結(jié)果，如果中標(biāo)、成交供應(yīng)商不符合中標(biāo)、成交條件，導(dǎo)致其他供應(yīng)商因此失去中標(biāo)、成交機(jī)會(huì)的，則對(duì)其權(quán)益構(gòu)成損害，該供應(yīng)商可以質(zhì)疑和投訴。
在實(shí)務(wù)中對(duì)于未通過資格性、符合性檢查的供應(yīng)商是否可以對(duì)采購(gòu)結(jié)果提出質(zhì)疑和投訴頗有爭(zhēng)議。對(duì)于未通過資格性和符合性檢查的供應(yīng)商，其權(quán)利救濟(jì)應(yīng)在資格性和符合性審查環(huán)節(jié)，而中標(biāo)、成交結(jié)果對(duì)其權(quán)益未產(chǎn)生實(shí)際影響。但如果其資格條件和實(shí)質(zhì)性條件符合采購(gòu)文件要求，而被錯(cuò)誤認(rèn)定為未通過審查，顯然采購(gòu)結(jié)果也影響了其是否有機(jī)會(huì)獲取采購(gòu)利益。
綜上所述，不論是潛在供應(yīng)商還是參加采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商，對(duì)于其提出的質(zhì)疑和投訴，應(yīng)從采購(gòu)文件、采購(gòu)過程和中標(biāo)、成交結(jié)果是否明顯對(duì)其權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響進(jìn)行判斷，以認(rèn)定其權(quán)益是否受到損害。這一認(rèn)定主要根據(jù)采購(gòu)的實(shí)際情況，當(dāng)然，也需要在法律規(guī)范上進(jìn)一步明確相關(guān)情形。
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