徐舟：雙品牌中標 以問題為導向的改革探索
2018年04月17日 09:07 來源：中國政府采購報 【打印】 
■ 徐舟
鼓勵競爭和保障公平是政府采購制度的靈魂，也是市場經濟的應有之義。十九大報告再次強調， “讓市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用”。由市場決定價格，這既是市場經濟的基本要求，也是市場配置資源的基本途徑。因此，在政府采購價格形成機制上，除少數特殊項目按照財政部87號令規定執行國家統一定價標準或者實行固定價格招標以外，總體上還是應當堅持通過公平競爭由市場主體自主定價。當然，當市場失靈的時候，就需要“更好發揮政府作用”。
在采購執行操作層面，采購人、集采機構要在采購方式、采購模式的選擇和運用等方面引導供應商理性競爭，才能“更好發揮政府作用”。
批量集中采購中的“雙品牌中標”，就是在采購模式方面引導供應商理性競爭的一種嘗試。批量集中采購競爭激烈、價格低，但采購周期長、采購人沒得選擇；協議供貨競爭不足、價格高，但采購效率高、采購人選擇面廣。“雙品牌中標”其實不過是批量集中采購和協議供貨之間的一種折中形式。我們采購中心2001年開始在計算機等通用產品批量集中采購中實行3～4個品牌共同中標的模式，后來逐步發展成為協議供貨。多個品牌共同中標，增加了供應商的中標入圍概率，降低了競爭的慘烈程度，一定程度上緩解了一些大品牌在批量集中采購中落標的“不可承受之重”，對于減少低價競爭有積極的作用。我們采購中心以往的實踐證明了這一點。另外，增加批量集中采購的頻率、適當控制單次批量集中采購的規模，強化合同約束、履約管理和信用管理等，對于減少批量集中采購引起的低價競爭，也都是行之有效的措施。
除此之外，在評標辦法的設計上，如果能有效突出質量和服務競爭，也能在一定程度上淡化價格競爭的殘酷性。目前實行批量集中采購的主要是計算機、打印機、乘用車等一些品目，這些產品僅僅憑技術參數、指標、配置等并不能完全反映產品質量，而能夠直觀反映產品質量的品牌等因素，在現行法規環境下作為評審因素又存在較大的違法風險。按照目前的評標規則，知名品牌與一般品牌同臺競標，就好比是現代搏擊與傳統武術選手比賽，但比的只是武術套路（技術參數）和顏值（價格），而非實戰能力。建議監管部門在政策執行的尺度上適當調整，對于產品采購，考慮允許采購人將品牌美譽度、市場認可度等作為評分因素。這種做法是符合“中國制造2025”強國戰略的。
關于雙品牌中標是否違法問題，同一標段（包件）或者未劃分標段（包件）的同一個招標項目，一般只能由一家供應商中標，這的確是招標投標和政府采購領域的慣例。從《招標投標法實施條例》第53條“中標候選人應當不超過3個，并標明排序”和第55條“招標人應當確定排名第一的中標候選人為中標人”的規定來看，也暗含著這一含義。不過，從財政部87號令第56、57和68條關于推薦中標候選人及確定中標人的規定來看，只能由一家供應商中標的含義要比《招標投標法實施條例》的規定更為隱含和淡化。我認為，首先，如果招標文件中事先對“雙品牌中標”作出約定，這種做法是不違背政府采購“三公一誠”基本原則的。其次，相對于一般的政府采購和工程招標項目，批量集中采購具有用戶多、批量大、采購對象具有同質性等特殊性。一般的招標項目，如果出于扶持中小企業、保證履約時間等考慮，可以采用“切分蛋糕”的方式將整體項目劃分為若干包件進行招標，因而一個包件只能由一家供應商中標不存在任何問題。但是，批量集中采購因需采購的規格型號多，一次招標的包件數本來就比較多，如果對同一規格型號的需求再進行切分招標，不僅評標工作量會因重復而翻倍，而且為了防止“贏家通吃”，還要限制投標人“兼投不能兼中”，因而“雙品牌中標”是一種更好的選擇。對于這種以問題為導向的改革探索，實踐又證明有好的效果，既有利于遏制低價競爭，又給了采購人更多的選擇權，在不違背政府采購法基本原則，也未明顯違反具體法條的情況下，我們不妨多一點寬容，不要輕易去扣違法違規的帽子。
關于“雙品牌中標”是否適合普遍推廣問題，我個人認為，“雙品牌中標”還是應該限制在批量集中采購、服務定點采購等少數具有特殊性的項目（即采購對象完全相同，需要兩個以上供應商中標但又不宜劃分包件采購）中使用。一般項目如果希望由兩家以上的供應商中標，還是應當采用劃分包件的方式。畢竟，單一包件由一家供應商中標這是一般原則，“雙品牌中標”只是特殊情況下的一種例外。另外，對于“雙品牌中標”，為了保障中標供應商的合法權益，招標文件最好能事先明確第一名和第二名各自的中標份額。我們中心對于兩家以上供應商同時中標的情形，為了彰顯公平，一般都規定按照評分排名順序中標份額遞減，比如第一名中標采購數量的60%、第二名中標40%等。
(作者單位：上海市政府采購中心)
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