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隨著政府采購制度改革的不斷深入，已經(jīng)實(shí)施了近十七年的《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）已不能更好地適應(yīng)我國實(shí)踐工作的需要，修訂《政府采購法》已迫在眉睫。財(cái)政部今年公開“財(cái)政部2020年立法工作安排”將政府采購法及其實(shí)施條例修訂列入其中。筆者以為，在國際環(huán)境較為復(fù)雜的當(dāng)下，我國修訂《政府采購法》應(yīng)當(dāng)在充分堅(jiān)持社會(huì)責(zé)任原則、保護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全原則的前提下，審慎分析我國優(yōu)化政府采購營商環(huán)境應(yīng)明晰的問題、加入GPA所面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)以及如何從法律層面有效控制地方政府債務(wù)。

修訂《政府采購法》應(yīng)當(dāng)秉持的原則

隨著我國加入GPA進(jìn)程的不斷推進(jìn),面臨的外部形勢(shì)趨于復(fù)雜化，筆者以為，在此背景下修訂《政府采購法》除應(yīng)遵循的一般法律制定原則外，還應(yīng)充分考慮社會(huì)責(zé)任原則以及保護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全原則來為國內(nèi)政府采購市場的穩(wěn)定保駕護(hù)航。

第一，是堅(jiān)持社會(huì)責(zé)任原則。學(xué)術(shù)界通常將社會(huì)責(zé)任原則理解為“崇尚公共利益至上”，即將公共利益作為一切目標(biāo)的首要考量因素。社會(huì)責(zé)任原則將經(jīng)濟(jì)法理解為社會(huì)責(zé)任的本位法，它立足于社會(huì)整體視角下，既要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中承擔(dān)起社會(huì)責(zé)任，又要在實(shí)現(xiàn)公共利益的過程中促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

改革開放至今，三十年來我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，綜合國力日益增強(qiáng)。但隨之而來的貧富差距加大、社會(huì)矛盾日益凸顯、環(huán)境破壞嚴(yán)重等問題也層出不窮。在此過程中經(jīng)濟(jì)法發(fā)揮了協(xié)調(diào)矛盾、平衡社會(huì)矛盾與經(jīng)濟(jì)效益的重要作用。所謂經(jīng)濟(jì)法，它旨在調(diào)整國家在管理、協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)生活和經(jīng)濟(jì)實(shí)體在國家指導(dǎo)下進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)中產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法律規(guī)范體系。《政府采購法》的立法宗旨是為了規(guī)范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，維護(hù)國家利益和社會(huì)公眾利益，保護(hù)政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益等。從其立法宗旨看，《政府采購法》屬于經(jīng)濟(jì)法的范疇。因此，作為經(jīng)濟(jì)法的一環(huán)，其制定與修改應(yīng)該堅(jiān)持社會(huì)責(zé)任原則。而就目前國際貿(mào)易摩擦增多的情形下，筆者認(rèn)為社會(huì)責(zé)任原則應(yīng)該貫穿《政府采購法》修改始終，以此作為基本原則與指導(dǎo)思想。

第二，保護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全原則。經(jīng)濟(jì)安全是保證國家整體安全的重要組成部分。為了維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全，政府往往會(huì)采取組合式措施，如對(duì)內(nèi)制定維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全的法律體系，對(duì)外采取外交、軍事策略以及國際間的協(xié)定條約。目前我國已經(jīng)初步形成了一個(gè)較為完善的經(jīng)濟(jì)法體系，在穩(wěn)定國家經(jīng)濟(jì)安全問題上發(fā)揮著重要作用。上個(gè)世紀(jì)80年代以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁，由于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國制定的某些經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域法律規(guī)范存在階段性、滯后性，例如在建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)之初，我國頒布了《反不正當(dāng)競爭法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《經(jīng)濟(jì)合同法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》等，為了規(guī)范市場發(fā)展又出臺(tái)了《行政許可法》《公司法》。加之國際貿(mào)易摩擦及各國間關(guān)稅極大地不確定性因素導(dǎo)致我國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行對(duì)外投資等方面受到不同程度影響。因此，需要加快制定、修改適用于當(dāng)下經(jīng)濟(jì)環(huán)境的法律規(guī)范以更好地發(fā)揮經(jīng)濟(jì)法在保護(hù)國際經(jīng)濟(jì)安全，為大眾謀福利。

《政府采購法》的修訂就必須考慮以保護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全為原則。首先，現(xiàn)行《政府采購法》第九條就有這方面的規(guī)定：政府采購應(yīng)當(dāng)有助于實(shí)現(xiàn)國家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)，包括保護(hù)環(huán)境，扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等。其次，政府采購行為實(shí)際上也被認(rèn)為成一種指引，政府通過自身的采購行為影響著社會(huì)的購買行為，國家經(jīng)濟(jì)安全方向一定程度上也通過政府采購行為加以體現(xiàn)。最后，政府采購行為往往保護(hù)著國家最核心的利益，關(guān)系到民生及國家經(jīng)濟(jì)命脈領(lǐng)域，政府采購行為更加注重平穩(wěn)安全。

基于當(dāng)前國際形勢(shì)修訂《政府采購法》應(yīng)注意三各方面

第一，優(yōu)化我國政府采購營商環(huán)境。2019年財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)政府采購公平競爭優(yōu)化營商環(huán)境的通知》明確要求：要促進(jìn)政府采購領(lǐng)域公平競爭、優(yōu)化營商環(huán)境，構(gòu)建統(tǒng)一開放、競爭有序的政府采購市場體系。2020年開始，世界銀行《全球營商環(huán)境報(bào)告》也將政府采購列為正式評(píng)估指標(biāo)。政府采購行為對(duì)提高我國整體營商環(huán)境起推動(dòng)作用。政府采購優(yōu)化營商環(huán)境主要以《政府采購法》相關(guān)規(guī)定為法律依據(jù)。基于當(dāng)前的國際形勢(shì)，即使中國與他國不存在貿(mào)易摩擦，長期競爭也不可避免。筆者認(rèn)為，從內(nèi)部防范金融風(fēng)險(xiǎn)優(yōu)化營商環(huán)境可以使我們無論處于何種復(fù)雜的國際形勢(shì)和經(jīng)濟(jì)沖擊都可以泰然處之。當(dāng)前，我國政府采購領(lǐng)域一些地方存在妨礙公平競爭的情況，因此《政府采購法》的修訂要著重加入公平審查制度，提高政府采購過程透明度，完善救濟(jì)制度。目前的救濟(jì)制度存在程序復(fù)雜用時(shí)較長的弊端，為了保證供應(yīng)商的合法權(quán)利可以及時(shí)獲得救濟(jì)把握商機(jī)，建立快速裁決通道有其必要性。

第二，審慎分析我國加入GPA的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。2018年4月，習(xí)總書記宣布我國將加快加入GPA進(jìn)程，加入GPA的談判主要涉及市場開放程度以及國內(nèi)法律調(diào)整。因此《政府采購法》的相關(guān)內(nèi)容成為主要調(diào)整對(duì)象。2019年10月20日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部經(jīng)由我國常駐世界貿(mào)易組織（WTO）代表團(tuán)，向WTO提交了中國加入《政府采購協(xié)定》（GPA）第7份出價(jià)，本次出價(jià)首次列入軍事部門，增加七個(gè)省份，增設(shè)了服務(wù)項(xiàng)目，調(diào)整了例外情形，開放程度進(jìn)一步加深。這表明我國加入GPA以及維護(hù)多邊貿(mào)易的同時(shí)盡顯大國開放形象。值得一提的是，加入GPA是雙向的，這就意味著不僅國外的產(chǎn)品可能會(huì)成為我國政府的采購對(duì)象，我國產(chǎn)品也同樣可以進(jìn)入國外市場。盡管筆者對(duì)我國產(chǎn)品的性價(jià)比充滿信心，但國內(nèi)的蛋糕被“瓜分”后，面對(duì)國際大環(huán)境，我國產(chǎn)品能否順利打入別國市場受到國外政府采購機(jī)構(gòu)的青睞，目前而言尚不明確。從市場自動(dòng)調(diào)節(jié)能力來看，如果中國順利加入GPA，中國企業(yè)除了來自國內(nèi)的競爭，還參與了國際競爭，優(yōu)勝劣汰的市場調(diào)節(jié)倒逼國內(nèi)企業(yè)升級(jí)創(chuàng)新，但是也不排除一部分正處于爬坡階段和剛剛起步的中小企業(yè)在國際市場中被吞噬。目前國際上對(duì)于加入GPA的相關(guān)政府采購內(nèi)容并沒有明確和統(tǒng)一的規(guī)定，在接受加入GPA的既定原則的前提下，開放內(nèi)容與開放程度主要通過出價(jià)談判確定。因此，我國在《政府采購法》修訂的過程中要注意與GPA相關(guān)原則相協(xié)調(diào)，把握好開放程度和范圍，在出價(jià)過程中充分利用GPA對(duì)發(fā)展中國家的特別對(duì)待，詳細(xì)列舉例外情形等據(jù)理力爭，審慎開價(jià)。

第三，從法律層面控制地方政府債務(wù)。政府隱性債務(wù)是指政府在法定政府債務(wù)限額之外直接或者承諾以財(cái)政資金償還以及違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)。政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)影響國家經(jīng)濟(jì)安全社會(huì)穩(wěn)定。有觀點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)前我國已進(jìn)入了政府隱形負(fù)債的集中償債期，繼而在梳理好政府隱形債務(wù)并陸續(xù)清償后，該如何遏制政府隱形債務(wù)也成為當(dāng)前需要思考的問題。目前，有些地方政府假借購買服務(wù)的名義變相融資時(shí)有發(fā)生，由此形成政府隱形債務(wù)。2017年財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》、2019年財(cái)政部公布《政府購買服務(wù)管理辦法》兩部文件對(duì)政府購買服務(wù)的行為進(jìn)行了明確全面的規(guī)定。盡管政府采購與政府購買服務(wù)在制度上是銜接的，但建議《政府采購法》修訂時(shí)將政府購買服務(wù)行為的擦邊球和灰色地帶以法律形式進(jìn)行規(guī)范。

基于上述建議修訂《政府采購法》對(duì)我國的積極影響

第一，促進(jìn)我國政府采購營商環(huán)境公平健康發(fā)展。經(jīng)過多年不斷地改革，政府采購領(lǐng)域貪腐現(xiàn)象已經(jīng)得到遏制，不規(guī)范行為也在逐漸減少，但仍有完善的空間。

當(dāng)前，我國政府采購行為的締約階段，學(xué)術(shù)界將之歸為行政范疇。換言之，在政府采購合同履行前的救濟(jì)程序是通過行政部門也就是各級(jí)政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)處理，頗有“一家之言”的嫌疑。因此，有學(xué)者提出可以采取仲裁的形式解決此階段的政府采購糾紛。他們認(rèn)為，仲裁機(jī)構(gòu)作為一個(gè)獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)對(duì)于糾紛處理的公正性更加服眾。仲裁是目前國際商事領(lǐng)域普遍采用的解決經(jīng)濟(jì)糾紛的有效途徑。美國政府采購中對(duì)仲裁的使用也非常廣泛，一裁終裁，速度快效率高，符合績效要求。另外，世界銀行營商環(huán)境評(píng)價(jià)體系中對(duì)政府采購解決糾紛的時(shí)間也會(huì)進(jìn)行考核。因此筆者認(rèn)為，修訂《政府采購法》時(shí)對(duì)救濟(jì)方式上進(jìn)行改革和規(guī)范有利于提高政府采購環(huán)節(jié)透明度、廉潔性以及高效性，進(jìn)而營造更好的營商環(huán)境。

第二，制定更加科學(xué)、合理地政府采購政策支持我國中小企業(yè)、社會(huì)福利性企業(yè)、少數(shù)民族企業(yè)符合我國國情，符合國際原則。

現(xiàn)行的《政府采購法》第九條規(guī)定：“政府采購應(yīng)當(dāng)有助于實(shí)現(xiàn)國家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)，保護(hù)環(huán)境，扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展。”但，扶持手段、方式、力度都沒有明確說明。盡管在2012年，財(cái)政部和工信部聯(lián)合印發(fā)的《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》正式實(shí)施，其中采取預(yù)留采購份額、評(píng)審優(yōu)惠、鼓勵(lì)聯(lián)合體投標(biāo)和分包等方面都有意擴(kuò)大中小企業(yè)的參與力度。但不少企業(yè)對(duì)此并不了解。在《政府采購法》修訂過程中該部分加以明確有利于促進(jìn)中小企業(yè)對(duì)政府采購政策理解的加深。

另外，現(xiàn)有的GPA成員方，如美國、加拿大、日本、韓國等都將其定義的中小企業(yè)貨物或服務(wù)供應(yīng)商排除在GPA適用范圍。美國規(guī)定，將涉及中小企業(yè)的政府采購視為例外情況。歐盟運(yùn)用GPA對(duì)等開放原則，將有類似美國這樣規(guī)定參與方予以例外。還有一些國家出臺(tái)專門立法，利用政府采購規(guī)則降低中小企業(yè)進(jìn)入政府采購市場的障礙等。鑒于此，我國在《政府采購法》修訂中，應(yīng)該完善對(duì)中小企業(yè)、社會(huì)福利性企業(yè)、少數(shù)民族企業(yè)的扶持政策，以及明確保護(hù)中小企業(yè)的例外條款。

第三，控制地方政府債務(wù)積壓避免國內(nèi)發(fā)生債務(wù)危機(jī)。遏制地方政府隱形債務(wù)和變相舉債的問題是規(guī)范政府購買服務(wù)行為是重要一環(huán)。如果《政府采購法》的修訂時(shí)在這方面加以規(guī)范制約，那么可以有效規(guī)避此類行為給政府財(cái)政帶來隱形負(fù)擔(dān)。

（作者系天津工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)在讀碩士研究生）