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■ 劉慧

政府采購評估指標體系

最新發布的《2017年公共采購評估》對政府采購數據的采集分析集中在世界180個國家和經濟體。該報告通過對政府采購全生命周期的各階段和各方面的分析，挖掘出全球范圍內最佳政府采購管理案例，發現不同國家（經濟體）政府采購制度的障礙和堵點。

簡單來說，《公共采購評估》的評價內容圍繞兩個維度、三個方面展開。緯度一是評估政府采購主要程序，即從需求評估到政府采購合同簽訂的各階段；緯度二是評估政府采購質疑投訴體系。三個方面的評估包括：第一，公共采購的必要的程序，即投標人及各類相關機構（政府部門、采購機構，政府許可頒發部門以及法院等）的工作程序；第二，相關各程序所需時間。即各當事方進行互動所需要的時間，以天數計算；第三，公共采購適用法律和規則。即法律、規章、規定、行政決定、法律判決、運行措施和辦法等與上述運行程序逐一對應的水平狀況。具體來說，《公共采購評估》以公共采購全生命周期的程序和內容展開，通過指標體系進行布局。

筆者以《2017年公共采購評估》報告為例，介紹一下公共采購評估指標體系的具體內容。如文中圖表所示，公共采購評估指標體系包括八個重要領域，這八個評估領域作為一級指標，一級指標之下再分為二級、三級（或更多）具體指標。對應具體的指標，分別給予具體的評價分數或好壞程度評價。

如圖，第一個領域內容是需求分析、招標和投標準備階段。第一個領域內容為一級指標。一級指標下設的二級指標，包含3個指標組。這3個指標組具體為：第一指標組是需求分析方面；第二指標組是公開招標是否為默認的采購程序；第三指標組是投標準備階段的政府采購信息和參與渠道方面。二級指標中的3個指標組分別對應的三級指標為：第一指標組有三個三級指標。第一是，采購部門是否對其采購需求咨詢私人部門和市場調研；第二是，若是咨詢工作是否公開公告；第三是，市場調研分析是否有章可循。第二指標組無下設三級指標。第三指標組是投標準備階段的政府采購信息和參與渠道方面。下設七個三級指標。分別為第一，在本國各個采購層面有無專門或專屬的政府采購通道；第二，是否可在網絡得到政府采購計劃、法規、通告、招標文件、授予合同公告或中標結果；第三，對投標人的技術資金等資質要求，由于安全原因的排除標準，以及評標標準，合同主要條款，支付計劃等，是否在招標公告和招標文件中明確；第四，招標文件是否免費；第五是，投標人是否有機會向采購機構提出澄清方面的問題；第六是，采購機構回復投標人澄清問題的時間；第七是，澄清回復的問題是否給與全體投標人（方式可以用對外公布，或向全體投標人發函，如果是會議中發問，留出會議的時間）。

此外，《公共采購評估》指標體系的評價方法主要有計分評價、好壞程度評價、內容有無勾選等。例如，評價政府采購電子化程度，指標之一是“電子開標使用頻率”，分為三個程度：“總是”“有時”“從不”。三個程度的計分方式是：總分最高得1分，“總是”計1分，“有時”計0.5分，“從不”計0分。采購合同的評價方面，指標“政府采購合同的修訂和中止”提出問題如下：授予合同后、簽訂合同前，可否就合同價格、交貨時間、支付計劃進行再次磋商？如果是肯定的，計為0分，如果否定，計為1分。“合同執行過程中，采購人可否單方面修改合同條款”？若回答是肯定，則計為0分。

良好的投訴解決機制能夠增進企業參與的信心，激勵更多的參與者，從而促進競爭，降低政府采購價格和提高政府采購服務質量，最終提升公眾對政府投資和開支的信心。因此投訴解決機制也是《公共采購評估》指標體系的重要考察內容。它重點考察各國（或經濟體）質疑投訴機制的質量。盡管各國（或經濟體）公共采購審理機制千差萬別，但關鍵評估各國是否能在政府采購各個程序和環節都給予供應商質疑投訴的權利。考察內容，一是看該國是否建立了公共采購質疑投訴機制和體系；二是看該國公共采購質疑投訴的時間、成本以及補償的方法。具體再對一級審理（初審）和二級審理（上訴）進行評估。據悉，上述機制評估指標是2017年新建的，重點考察各國是否具有獨立的二級審理機構，上訴的成本如何，法規對補償和救濟的規定是否完善等。

另外，《公共采購評估》指標體系對政府采購生命周期的各階段進行全面的衡量，每個指標以問題形式提出，單獨計分為0-1分，在對眾多問卷和評估數據相加后，以100分加權平均，形成0-100分的總分。得分接近100分的國家，顯示其政府采購的法規、措施框架的完整性以及與實際做法的銜接比較好；得分低的國家，證明其政府采購環境建設和改進的空間較大。報告案例分析方面，注重選取那些具有政府采購好的做法、改革效果好、進步較大的國家或城市。

兩份報告為全球公共采購改革帶來積極影響

首先，兩份報告形成全球公共采購的評價規范和標準。唯有統一的規則和標準方能進行衡量與比較，排名的結果才是科學可信的。世界銀行《營商環境報告》的重要作用是對世界各國營商便利度情況進行評估排名。目前《營商環境報告》已經發布第17期。該評估激勵著世界各地的政府實施營商改革，目標是促進可持續的經濟增長。此外，《公共采購評估報告》生成兩項結果，一是排名，二是提煉典型案例。同樣的作用是顯示各國或地區政府采購的優勢、特色以及不足，有助于政府部門分析問題的表面現象和其根本原因，也同時也能減少各國政府重復收集這些數據和分析的時間成本和資金成本。總而言之，兩份評估報告的真正價值在于，它們形成了完整可靠的評價指標體系，建立了可供比較分析的數據庫，并可以運用到對經濟、市場中的政府、相關部門、企業、組織等各個單元的分析和激勵機制中。所以，指標體系和數據庫的形成，一方面為各國政府和研究人員提供了分析工具；另一方面，奠定了營商環境和公共采購指標體系架構和數據口徑，成為電子化網絡化的重要基礎，各國經濟政策制定的重要工具。

其次，兩份報告支持了各國經濟改革和政府采購法規體系建設。營商環境12指標領域和公共采購8個指標領域，衡量的都是各國的法律規則的完整性，制度執行的規范性，具體操作的有效性。研究報告表明，長期致力于制度環境綜合改革的經濟體，在營商環境和經商便利性方面排名最高。特別是政府采購評估，分析的是市場，問的是“政”事，推動的是政府資金管理、政府開支效率的進步。通過報告結果的公開，大大改善了這一領域信息公開的狀況，促進了各國相關法規的完善和改革，推動了全世界商業項目的創新和政府開支的下降。據悉，營商環境報告的誕生，推動了全球3500多項改革。在2017-2018年度，128個經濟體進行了創紀錄的314項改革，直接改善了國內營商環境。如，2006年，注冊一家企業平均需要47天，注冊所需要的費用占人均收入的76%，注冊資本相當于人均收入的145%。而今，這項工作全球平均需要20天，所需費用占人均收入的23%。2006年，企業申請開業準備、支付和納稅的平均時間為324小時，2017年，這一數字下降到237小時。公共采購報告對于公共市場的透明度促進十分明顯，調動了法規的制定和執行結果的審視，使得私營企業公平參與公共市場的程度和積極性提高。

最后，兩份報告為企業了解市場和“走出去”提供了“分析工具”。企業進行市場分析或走向世界，前提條件是了解該地的規則，而對市場最擔心的不公平和不透明的規則或環境。克服這兩個問題的唯一辦法是政府要對營商環境進行監管，通過法律和規章這個利器來保證市場的公平和透明，治理出現的問題。因此，營商環境的核心是法規的建設，世界銀行評估的指標也是圍繞著各國有關營商的法規進行考核。大型企業可能有能力建立專門機構、開發專門的數據庫進行上述研究分析，但是對于眾多中小企業來說，成本和信息來源等等都是巨大的障礙。公共采購評估一方面建立的數據指標體系，為企業提供了直觀和規范的分析工具，同時，報告的發布促進了各國越來越多關注本國政策和法律的實施效果，關注解決中小企業面臨的問題，從而最終為企業提供更多商業機會，促進了本國商業發展。

（作者單位：國際關系學院公共市場與政府采購研究所）