王瑛：著力構建以結果為導向的政府采購監管體系
2015年02月11日 11:14 來源：中國政府采購網 【打印】
2013年11月召開的全國政府采購工作會議上，劉昆副部長指出：“當前和今后一段時期，深化政府采購制度改革，就是要圍繞貫徹落實黨的十八屆三中全會精神和財政‘十二五’發展改革目標，統籌國內改革和對外開放兩個大局，推動政府采購管理從程序導向型向結果導向型的重大變革，更好地發揮政府采購制度在實現經濟社會發展目標、提供優質高效公共服務、提高政府治理能力等方面的積極作用。”
劉昆副部長的講話為今后一段時期的政府采購制度改革指明了方向。推動政府采購管理從程序導向型向結果導向型的重大變革，是一項系統工程，需要政府采購相關各方一起努力，共同營造有利于實現結果導向的體制、運行和外部環境。
對監管部門而言，如何創新監管理念，構建以結果為導向的政府采購監管體系，對于提高政府采購的結果滿意度有著十分重要的意義。推進政府采購管理從程序導向型向結果導向型轉變，監管部門的工作重點概括起來就是“建機制、簡程序、抓監督、促公開”十二個字，具體來說就是要突出抓好“三個著力”。
一、著力構建有利于結果導向的政府采購管理體制機制
我國政府采購法律制度將政府采購管理的重點定位在節約財政資金、預防腐敗上，明確了公開招標為主的采購方式，并建立起集中采購與分散采購相結合的組織形式，不僅節約了大量財政資金，而且對于創造公平競爭的市場環境、促進反腐倡廉，以及推動實現國家經濟社會目標發揮了重要作用。
但從多年來政府采購實踐情況看，這種以節約財政資金和預防腐敗為主要目的、過多強調“完全市場競爭”和政府采購程序限定的制度設計，扭曲了本應內化于政府采購體系中的“物有所值”目標，造成了“重程序、輕結果”的導向，主要表現在：一是管理制度和監管體系過于強調程序限定及監管，忽視了對采購需求、履約驗收和結果評價的管理；二是在采購執行上“寧左勿右”，過于強調集中采購和公開招標，一些地方集中采購目錄泛化、分散采購限額標準和公開招標數額標準過低，忽視了根據項目特點合理確定組織形式和采購方式的現實需要；三是集中采購中的協議供貨等方式，存在價格比對的機制性缺陷，難以同時兼顧效率與價格；四是對代理機構的管理側重于人員基本條件的限定，實質上是一種程序性的資格認定，而非對其業務規范性和專業能力的評估。這導致了代理機構業務側重于程序代理，忽視了需求研究、合同擬定等專業化能力建設。
上述問題不僅嚴重影響了政府采購的效率和效果，也降低了政府采購的社會滿意度和輿論評價。
因此，從制度上加強頂層設計，進一步將結果導向的改革方向具體化，是推動政府采購結果導向的必備條件。目前形勢下，各級政府采購監管部門應著力做好以下幾方面工作：一是按“抓兩頭、簡中間”的思路，加強需求管理和履約驗收。推進政府采購標準化建設，組織開展各類貨物、服務項目的需求標準研究及采購文件格式文本的制定工作。推動采購代理機構提高編制采購需求、采購文件和優化采購程序的專業化服務水平，強化采購人和采購代理機構在采購需求、履約驗收和結果評價方面的工作責任，努力將“物有所值”的理念落實到政府采購全過程。
二是建立采購結果的評價制度，結合預算績效評價工作，圍繞質量、價格、效率等核心要素，設立科學合理的采購結果評價依據和指標體系。以政府購買服務工作為切入點，選擇涉及公眾利益的服務項目，根據結果評價指標體系，引入第三方機構對政府購買服務項目的資金節約、政策效能、透明程度以及合法性、公正性進行綜合、客觀評價。
三是堅持抓大放小的原則，適當提高政府采購的限額標準和公開招標的數額標準。按照通用性和采購人普遍使用的原則，清理和規范集中采購目錄，合理確定集中采購范圍。樹立以采購項目具體特點合理確定組織形式和采購方式實現采購目的的理念，鼓勵采購人根據項目特點采用競爭性談判、詢價等非公開招標方式。
四是大力推進電子采購，著力提高采購效率。積極開展電子商城試點，逐步替代協議供貨方式，并作為批量集中采購方式的有益補充，探索建立批量集中采購與電子商城相結合的模式，實現效率和效益的統一。
五是加快政府采購行業協會建設，建立行政管理與行業自律監管相結合的管理模式，推進政府采購代理機構專業發展、做大做強，避免社會代理機構同質化發展與惡性競爭。
二、著力推進放管結合的政府采購監管模式
為了保障政府采購行為的規范性和相關政策功能的落實，現行政府采購管理中存在著采購計劃審核、進口產品審核、專家抽取、采購方式審核、社會代理機構資格認定等較為嚴格的程序性管理和審核要求，這些針對具體采購活動的程序性監管事項和事務性管理內容，在一定程度上影響了政府采購的工作效率，也并未保證采購效果和“物有所值”目標的實現。同時，政府采購監管部門的大量精力耗費在事務性管理上，也影響了制度建設、監督檢查及結果評價等重點工作的開展。
因此，必須堅持放管結合，簡化程序與強化監管并重，把工作重點從程序控制轉向監督檢查，從事前審批審核轉向事后監督。一是按照精簡和效能原則，清理、優化程序性審核與管理事項，能精簡的一律精簡，對法律規定和落實政策功能必須保留的審核及管理事項也要盡可能簡化審核要求和流程。取消代理機構資格行政許可，實行政府采購計劃備案管理，簡化政府采購方式審核要求，完善政府采購進口產品審核機制，優化政府采購進口產品審核程序，通過信息化手段提升政府采購工作自動化水平。
二是進一步加大監督檢查工作力度，建立常態化的監督檢查工作機制。重點加強和改進對集中采購機構的考核，通過監督檢查工作及時彌補代理機構資格認定取消后可能形成的管理薄弱環節，建立科學的指標體系，積極開展對代理機構的綜合評價，實現代理機構管理從“進入控制”向“執業評價”的轉變，在“寬進”的同時實行“嚴管”。逐步培養相對固定的政府采購監督檢查專業化隊伍。在逐步統一檢查標準的基礎上，探索建立全國聯動的監督檢查機制。進一步完善政府采購處罰制度，加大對違法行為的處罰力度，努力提升監管效果。
三是依托主管部門和審計部門，形成監管合力。在監管機制的設計上，主動創造條件，充分發揮主管部門的主觀能動性，在落實采購人需求責任的基礎上，加強主管部門在采購需求制定、采購內部監控、采購結果評價等方面的管理責任。建立財政與審計部門定期溝通機制，突出審計重點，以促進政策執行機制的完善和采購行為的規范。
四是按照“整合建立統一規范的公共資源交易平臺，有關部門在職責范圍內加強監督管理”的要求，對地方公共資源交易中心開展的政府采購活動依法履行監管職責。財政部門不僅要堅決抵制和糾正一些地方肢解政府采購監管部門法定職能的錯誤做法，而且要理直氣壯地依法進行監管。對社會反映比較強烈的違規干預政府采購活動等違法違規行為要加大監督及處罰力度。
三、著力提升政府采購透明度
公開透明是《政府采購法》確定的重要原則。在逐步放松采購活動程序控制、加大監督檢查力度的同時，進一步推進政府采購信息公開，依托社會力量提高政府采購的效果和質量，是推動政府采購結果導向的重要保障。各級政府采購監管部門要把信息公開作為保障市場交易規則公平、采購評價結果公正的重點工作來抓，努力豐富政府采購信息公開內容，自覺接受社會監督。
一是進一步落實信息公開的新要求。要按照《黨政機關厲行節約反對浪費條例》、《政府采購非招標采購方式管理辦法》等相關要求，做好政府采購信息公開工作，不斷完善政府采購信息公開的配套制度和細化規定，明確信息公開范圍、內容、主體、時限等要求，切實將信息公開的各項要求落到實處。
二是努力將政府采購信息公開的范圍擴大到采購預算、采購過程、采購結果、采購合同及履約情況等方面，逐步實現政府采購全過程信息公開。
三是重點加強政府采購監督檢查結果的信息公開。要在加強政府采購監督檢查工作的同時，做好監督檢查和投訴舉報處理結果等相關信息的公開。通過信息公開，促進監督檢查結果的落實，在降低監督成本的同時提升監督效果。
四是著力做好結果評價的信息公開。在推進結果評價的同時，加大政府購買服務、重點采購項目等采購結果評價信息的公開，既可以對政府購買服務等重要工作產生積極作用，也是政府采購管理向結果導向轉變的有益嘗試。