張小科：財政部門須對制度“填平補齊”
2015年02月11日 12:18 來源：中國政府采購網 【打印】
實現“四個轉變”，充分體現了財政部對當前我國政府采購發展形勢的清醒認識和深化政府采購制度改革的堅定決心，也非常切合基層政府采購工作的實際，為我們做好當前和今后一個時期的政府采購工作提供了改革目標、工作導向和基本遵循。
基于政府采購法律性強的特點，實現 “四個轉變”，必須從法律法規層面加強頂層設計。其中，在市場規范上從注重公平競爭向完善市場規則轉變是重中之重，必須先行推進。否則，其他“三個轉變”必然缺少法律層面的保障，在實際工作中難以有效落實。
我國政府采購制度是在建立社會主義市場經濟體制和公共財政體系的歷史背景下應運而生，經過10多年的改革發展，其制度體現出明顯的先進性和強大的生命力，以及在經濟社會發展和公共財政管理方面發揮的重要作用，必須充分肯定。同時，與全面深化改革、全面推進依法治國的要求相比，與國際上比較成熟的政府采購制度相比，我們還有不小差距。例如，政府采購配套法律法規尚不完善、政府采購的整體政策取向不突出、市場發育的成熟度不高，等等。
個人認為，現行市場規則設計在以下幾個方面尚有不足：一是制度目標側重于節資防腐，但強調政策功能不足。我國政府采購制度設計之初，在很大程度上是作為源頭治理腐敗和加強公共財政支出管理的制度工具，目的更多在于節資防腐。盡管現行法律對發揮政府采購政策功能有所強調，但也限于“應當有助于”的原則性、抽象化規定，實踐中操作性不強，相應的法律責任也未明確。經過10多年的發展，我國政府采購規模迅速擴大，資源配置作用強大，政府采購作為宏觀調控政策手段的職能也日漸清晰。因此，這一制度目標設計也就與形勢發展不相適應。
二是制度內容側重于保障充分競爭，但強調公平交易不足。其一，現行政府采購法律制度體現了充分競爭原則，但對有序競爭原則體現不充分，強調的是給予所有潛在供應商以平等的參與權，但對供應商的約束機制比較寬松。在當前市場誠信體系建設仍然滯后的情況下，供應商勾結起來串標圍標、低價惡意競爭、履約以次充好等現象時有發生。其二，現行政府采購法律制度體現了采購程序的規范化原則，但對采購活動的績效最優原則體現不充分，強調的是采購過程“怎么買”的程序性限定和定標原則的低價優先，但對“買什么”“買得值”的采購需求和采購結果重視不足，對合同履約也簡單地納入《合同法》調整。如果實際采購結果不理想，實質上影響的是政府職能履行，損害的是社會公共利益。
三是制度設計側重于保障供應商的合法權利，但強調采購人的合法權利不足。制度設計天然地把供應商視為市場交易活動中處于弱勢地位的一方，而把既是公權的代表者又是平等市場交易主體的采購人視為市場交易活動中處于強勢地位的一方，因而保障供應商權利的規則多，限制采購人行為的規則多。采購人的自主權體現不足，對采購人權利的救濟制度，法律上則屬于空白。
政府采購是一種既屬政府行為又具備市場特質的活動，這就決定了政府采購市場規模巨大、性質特殊。隨著經濟社會的發展，很多發達國家已采用了以“績效最優”為代表的政府采購原則和目標，我國也明確提出要推動政府采購管理從程序導向型向結果導向型轉變。這就要求作為政府采購制度體系核心的市場規則，應該重點保障以下幾個方面：一是要突出國家政策導向。兼顧強制性與公平性原則，通過科學的制度設計、嚴格的責任追究，把實現國家經濟和社會發展政策目標作為政府采購制度建設的基石，強化政府采購的宏觀控調控政策功能。二是要體現績效最優原則。以“績效最優”原則為核心，加強政府采購法律制度的頂層設計，重塑政府采購市場規則體系，重點保障市場有序競爭、公平交易，保障市場主體權責對等、行為邊界清晰、法律責任明確，保障市場運行機制透明高效，保障市場交易結果公平公正。三是要改善市場生態環境。按照權責對等原則，加強對采購人、供應商、評審專家、代理機構、監管部門等各方當事人行為的制度約束，增強誠信守法動力，加大違法行為成本，營造守信激勵與失信懲戒的政府采購生態環境。
良法善治是政府采購市場發展的基石，完善政府采購市場規則必須靠政府采購相關各方的共同努力。各級財政部門要根據法律制度的頂層設計，做好制度建設的“填平補齊”工作，同時依法依規加強對政府采購活動的日常監管，做到依法治采、從嚴管采、高效服務。采購人要牢固樹立依法采購意識，在采購需求、采購目的中充分體現國家政策導向和績效最優原則。采購代理機構要提高代理服務的專業化水平，依法實現采購人的合理采購需求，實現代理服務從重程序的合規性向重需求的專業化轉變。供應商要把誠信自律作為金字招牌，把滿足采購需求作為第一導向，理性參與市場競爭。評審專家要公平公正執業，做到專業水平精湛、法律制度熟悉、市場把握準確。