張小科：財(cái)政部門須對制度“填平補(bǔ)齊”
2015年02月11日 12:18 來源：中國政府采購網(wǎng) 【打印】
實(shí)現(xiàn)“四個(gè)轉(zhuǎn)變”，充分體現(xiàn)了財(cái)政部對當(dāng)前我國政府采購發(fā)展形勢的清醒認(rèn)識(shí)和深化政府采購制度改革的堅(jiān)定決心，也非常切合基層政府采購工作的實(shí)際，為我們做好當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的政府采購工作提供了改革目標(biāo)、工作導(dǎo)向和基本遵循。
基于政府采購法律性強(qiáng)的特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn) “四個(gè)轉(zhuǎn)變”，必須從法律法規(guī)層面加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。其中，在市場規(guī)范上從注重公平競爭向完善市場規(guī)則轉(zhuǎn)變是重中之重，必須先行推進(jìn)。否則，其他“三個(gè)轉(zhuǎn)變”必然缺少法律層面的保障，在實(shí)際工作中難以有效落實(shí)。
我國政府采購制度是在建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政體系的歷史背景下應(yīng)運(yùn)而生，經(jīng)過10多年的改革發(fā)展，其制度體現(xiàn)出明顯的先進(jìn)性和強(qiáng)大的生命力，以及在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和公共財(cái)政管理方面發(fā)揮的重要作用，必須充分肯定。同時(shí)，與全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國的要求相比，與國際上比較成熟的政府采購制度相比，我們還有不小差距。例如，政府采購配套法律法規(guī)尚不完善、政府采購的整體政策取向不突出、市場發(fā)育的成熟度不高，等等。
個(gè)人認(rèn)為，現(xiàn)行市場規(guī)則設(shè)計(jì)在以下幾個(gè)方面尚有不足：一是制度目標(biāo)側(cè)重于節(jié)資防腐，但強(qiáng)調(diào)政策功能不足。我國政府采購制度設(shè)計(jì)之初，在很大程度上是作為源頭治理腐敗和加強(qiáng)公共財(cái)政支出管理的制度工具，目的更多在于節(jié)資防腐。盡管現(xiàn)行法律對發(fā)揮政府采購政策功能有所強(qiáng)調(diào)，但也限于“應(yīng)當(dāng)有助于”的原則性、抽象化規(guī)定，實(shí)踐中操作性不強(qiáng)，相應(yīng)的法律責(zé)任也未明確。經(jīng)過10多年的發(fā)展，我國政府采購規(guī)模迅速擴(kuò)大，資源配置作用強(qiáng)大，政府采購作為宏觀調(diào)控政策手段的職能也日漸清晰。因此，這一制度目標(biāo)設(shè)計(jì)也就與形勢發(fā)展不相適應(yīng)。
二是制度內(nèi)容側(cè)重于保障充分競爭，但強(qiáng)調(diào)公平交易不足。其一，現(xiàn)行政府采購法律制度體現(xiàn)了充分競爭原則，但對有序競爭原則體現(xiàn)不充分，強(qiáng)調(diào)的是給予所有潛在供應(yīng)商以平等的參與權(quán)，但對供應(yīng)商的約束機(jī)制比較寬松。在當(dāng)前市場誠信體系建設(shè)仍然滯后的情況下，供應(yīng)商勾結(jié)起來串標(biāo)圍標(biāo)、低價(jià)惡意競爭、履約以次充好等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。其二，現(xiàn)行政府采購法律制度體現(xiàn)了采購程序的規(guī)范化原則，但對采購活動(dòng)的績效最優(yōu)原則體現(xiàn)不充分，強(qiáng)調(diào)的是采購過程“怎么買”的程序性限定和定標(biāo)原則的低價(jià)優(yōu)先，但對“買什么”“買得值”的采購需求和采購結(jié)果重視不足，對合同履約也簡單地納入《合同法》調(diào)整。如果實(shí)際采購結(jié)果不理想，實(shí)質(zhì)上影響的是政府職能履行，損害的是社會(huì)公共利益。
三是制度設(shè)計(jì)側(cè)重于保障供應(yīng)商的合法權(quán)利，但強(qiáng)調(diào)采購人的合法權(quán)利不足。制度設(shè)計(jì)天然地把供應(yīng)商視為市場交易活動(dòng)中處于弱勢地位的一方，而把既是公權(quán)的代表者又是平等市場交易主體的采購人視為市場交易活動(dòng)中處于強(qiáng)勢地位的一方，因而保障供應(yīng)商權(quán)利的規(guī)則多，限制采購人行為的規(guī)則多。采購人的自主權(quán)體現(xiàn)不足，對采購人權(quán)利的救濟(jì)制度，法律上則屬于空白。
政府采購是一種既屬政府行為又具備市場特質(zhì)的活動(dòng)，這就決定了政府采購市場規(guī)模巨大、性質(zhì)特殊。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，很多發(fā)達(dá)國家已采用了以“績效最優(yōu)”為代表的政府采購原則和目標(biāo)，我國也明確提出要推動(dòng)政府采購管理從程序?qū)蛐拖蚪Y(jié)果導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變。這就要求作為政府采購制度體系核心的市場規(guī)則，應(yīng)該重點(diǎn)保障以下幾個(gè)方面：一是要突出國家政策導(dǎo)向。兼顧強(qiáng)制性與公平性原則，通過科學(xué)的制度設(shè)計(jì)、嚴(yán)格的責(zé)任追究，把實(shí)現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)作為政府采購制度建設(shè)的基石，強(qiáng)化政府采購的宏觀控調(diào)控政策功能。二是要體現(xiàn)績效最優(yōu)原則。以“績效最優(yōu)”原則為核心，加強(qiáng)政府采購法律制度的頂層設(shè)計(jì)，重塑政府采購市場規(guī)則體系，重點(diǎn)保障市場有序競爭、公平交易，保障市場主體權(quán)責(zé)對等、行為邊界清晰、法律責(zé)任明確，保障市場運(yùn)行機(jī)制透明高效，保障市場交易結(jié)果公平公正。三是要改善市場生態(tài)環(huán)境。按照權(quán)責(zé)對等原則，加強(qiáng)對采購人、供應(yīng)商、評審專家、代理機(jī)構(gòu)、監(jiān)管部門等各方當(dāng)事人行為的制度約束，增強(qiáng)誠信守法動(dòng)力，加大違法行為成本，營造守信激勵(lì)與失信懲戒的政府采購生態(tài)環(huán)境。
良法善治是政府采購市場發(fā)展的基石，完善政府采購市場規(guī)則必須靠政府采購相關(guān)各方的共同努力。各級財(cái)政部門要根據(jù)法律制度的頂層設(shè)計(jì)，做好制度建設(shè)的“填平補(bǔ)齊”工作，同時(shí)依法依規(guī)加強(qiáng)對政府采購活動(dòng)的日常監(jiān)管，做到依法治采、從嚴(yán)管采、高效服務(wù)。采購人要牢固樹立依法采購意識(shí)，在采購需求、采購目的中充分體現(xiàn)國家政策導(dǎo)向和績效最優(yōu)原則。采購代理機(jī)構(gòu)要提高代理服務(wù)的專業(yè)化水平，依法實(shí)現(xiàn)采購人的合理采購需求，實(shí)現(xiàn)代理服務(wù)從重程序的合規(guī)性向重需求的專業(yè)化轉(zhuǎn)變。供應(yīng)商要把誠信自律作為金字招牌，把滿足采購需求作為第一導(dǎo)向，理性參與市場競爭。評審專家要公平公正執(zhí)業(yè)，做到專業(yè)水平精湛、法律制度熟悉、市場把握準(zhǔn)確。