傅光明：強(qiáng)化競爭增強(qiáng)透明度 向發(fā)達(dá)國家看齊
2015年02月11日 12:17 來源：中國政府采購網(wǎng) 【打印】
問題1：當(dāng)前我國政府采購市場規(guī)則主要存在哪些問題？
一是現(xiàn)行政府采購范圍窄、規(guī)模小，導(dǎo)致市場覆蓋面較小。政府采購潛在范圍非常寬泛，我國政府采購實踐活動雖然涉及貨物、工程和服務(wù)三大領(lǐng)域，但在每一領(lǐng)域中的項目十分有限，因而政府采購市場覆蓋面較小，作用發(fā)揮有限。
二是公共財政制度不完善影響政府采購改革進(jìn)程。政府采購制度是公共財政體系管理中的一項重要內(nèi)容，是市場經(jīng)濟(jì)國家管理直接支出的一項基本手段。政府采購是指各級政府及其所屬機(jī)構(gòu)為了開展日常政務(wù)活動或為公眾提供服務(wù)的需要，在財政監(jiān)管下，以法定方式、方法和程序，利用國家財政資金和政府貸款，從國內(nèi)外市場上購買商品、工程和服務(wù)的消費行為。但由于我國公共財政制度不完善，預(yù)算體系不規(guī)范，預(yù)算編制不嚴(yán)格，造成政府采購制度不完善、不健全。
其他方面，主要還有公開透明度不夠，采購方法比較落后，缺乏信息化手段，管理人員素質(zhì)不高，配套制度不完善，各方面的主體責(zé)任不明確，缺乏法治約束和追究制度，未構(gòu)建規(guī)范的績效考評指標(biāo)體系等。
問題2：從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗看，理想中的政府采購市場規(guī)則應(yīng)該是怎樣的？
政府采購制度形成于18世紀(jì)西方自由資本主義國家，最早可以追溯到1761年美國《聯(lián)邦政府采購法》，迄今已有200多年歷史。由于這種制度以公開招標(biāo)為原則，從決策到監(jiān)督體現(xiàn)了廣泛的公平性、公正性和規(guī)范性，因此被稱為“陽光下的交易”。
一是體現(xiàn)充分市場競爭的原則。目前，我國已經(jīng)提交加入WTO《政府采購協(xié)定》（GPA）第六份出價，GPA要求政府采購方必須采取最大可能競爭的政府采購方式，這些采購方式包括公開招標(biāo)、選擇性招標(biāo)和限制性招標(biāo)。為了實現(xiàn)充分競爭，GPA還專門就供應(yīng)商的資格問題作出了規(guī)定，要求各個參與實體在審查供應(yīng)商資格時，不得在其他參加方的供應(yīng)商之間或者本國供應(yīng)商與其他參加方的供應(yīng)商之間造成歧視。供應(yīng)商的財政、商業(yè)和技術(shù)能力應(yīng)當(dāng)根據(jù)該供應(yīng)商的全球商業(yè)活動及其在采購實體所在地的商業(yè)活動進(jìn)行判斷。 GPA中表述的“最大可能的競爭”，體現(xiàn)出GPA關(guān)于政府采購競爭規(guī)則的設(shè)計是充分的國際競爭原則，意思是完全排除采購決策中的非市場因素，排除政府直接干預(yù)和其他社會成員個人干預(yù)，尤其是在采購方式選擇和采購程序設(shè)計方面，體現(xiàn)得尤為明顯。
二是政府采購范圍和市場覆蓋面隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷擴(kuò)大。逐步將涉及國計民生的鐵路、市政工程、電力、通訊、機(jī)場、港口等公共基礎(chǔ)設(shè)施項目納入政府采購，涵蓋公共機(jī)構(gòu)和部門所有的采購活動，并且凡涉及國家利益和社會公共利益的項目，即使是向私人融資或者是由私人企業(yè)承辦，都必須實行政府采購。目前，許多國家政府采購規(guī)模一般占年度GDP的10%—15%。
三是制定嚴(yán)密公開透明的采購程序，寓監(jiān)管于程序之中。推行政府采購制度較為成功國家的經(jīng)驗表明，采購程序必須引入競爭機(jī)制，實現(xiàn)公開透明、加強(qiáng)制約、規(guī)范操作、預(yù)防腐敗等目標(biāo)，其中財政預(yù)算和支付手段在政府采購程序中發(fā)揮著基礎(chǔ)性管理作用。各國一般都有嚴(yán)格的政府采購預(yù)算要求，各部門必須將所有采購項目編入預(yù)算，否則不能采購，財政也不予撥款。各國政府采購制度中對信息公開也有明確規(guī)定。一般做法是，采購項目招標(biāo)信息和中標(biāo)情況必須在財政部門或國家指定政府采購信息媒體上公告。歐盟規(guī)定，達(dá)到其“指令”限額標(biāo)準(zhǔn)以上的采購項目，必須同時在本國政府采購信息媒體和歐盟指定政府采購信息媒體上發(fā)布公告。各國還制定了統(tǒng)一的招標(biāo)合同格式或范本，政府采購合同草案也必須經(jīng)財政部門審核后才能簽訂。
四是各類采購人員實行資格管理，素質(zhì)較高，執(zhí)行法律嚴(yán)格。許多國家對各部門采購從業(yè)人員都有資格要求，采購人員資格分為不同級次，各級次都有相應(yīng)的條件和職責(zé)，級次的獲得和晉升必須通過考試。各部門只有獲得采購資格的人員才能組織采購活動和簽訂合同。有資格的采購人員獨立開展采購活動，各部門行政首長不能干預(yù)，也不能改變他們作出的決定。采購人員對所作出的決定要承擔(dān)法律責(zé)任。
五是運用電子信息技術(shù)，提高采購效率，增強(qiáng)透明度。目前，許多國家的電子化政府采購工作已卓有成效，其核心內(nèi)容是消除時間和空間障礙，增強(qiáng)采購信息透明度，提高采購效率，降低采購成本，規(guī)范采購行為。從政府采購管理的實踐來看，運用電子化手段已經(jīng)成為發(fā)達(dá)國家政府采購制度改革的必然趨勢。
問題3：作為政府采購的監(jiān)管部門，應(yīng)該為完善政府采購市場規(guī)則做好哪些事？
一是加快政府采購市場規(guī)則體系的法治建設(shè)，建立完整統(tǒng)一、協(xié)調(diào)一致的政府采購市場運行規(guī)則的法律法規(guī)體系，規(guī)范采購行為。這既是完善政府采購制度的前提，也是依法行政、依法采購的需要。具體來說，要盡快建立以政府采購法為核心、遵循國際慣例、完善的政府采購市場規(guī)則制度體系，以指導(dǎo)實踐活動。
二是擴(kuò)大政府采購市場覆蓋范圍，充分發(fā)揮政策功能。通過科學(xué)制定集中采購目錄及限額標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大政府采購項目的實施范圍。同時，加強(qiáng)與各行業(yè)主管部門之間的協(xié)調(diào)配合，研究公共工程和藥品等項目實施政府采購的方式方法，切實將這些項目納入政府采購監(jiān)管體系。
三是加強(qiáng)集中采購管理和分散采購制度建設(shè)，注重政府采購全面發(fā)展。國外政府采購基本上經(jīng)歷了“分散采購→集中采購→分散采購”的發(fā)展歷程，該項制度已經(jīng)成為許多國家政府各部門遵守的規(guī)則，只要遵守這一規(guī)則的采購活動，都屬于政府采購。我國推行政府采購制度也需要遵循這樣的發(fā)展道路，當(dāng)前應(yīng)大力抓好集中采購工作，促進(jìn)政府采購改革發(fā)展。將一些通用商品實施集中采購，既具有現(xiàn)實可行性，也有利于實現(xiàn)規(guī)模效益。與此同時，還要抓好部門集中采購和單位分散采購工作，確保政府采購制度改革全面落到實處。
四是深化財政改革，與完善現(xiàn)代財政制度相適應(yīng)，健全政府采購市場監(jiān)督管理體系。當(dāng)前，我國正在深化部門預(yù)算、政府采購和國庫管理等財政改革，要加強(qiáng)這幾項改革的協(xié)調(diào)配合，發(fā)揮預(yù)算在政府采購中的基礎(chǔ)和依據(jù)作用，利用財政支付手段約束采購合同執(zhí)行，通過資金撥付管理監(jiān)督采購活動。同時，審計部門應(yīng)依據(jù)政府采購法、國務(wù)院和財政部頒布的有關(guān)政府采購法規(guī)和規(guī)章，對各部門各單位政府采購政策執(zhí)行情況和采購資金使用情況進(jìn)行審計；監(jiān)察部門應(yīng)對政府采購的相關(guān)人員實施監(jiān)察，嚴(yán)肅處理各個環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)的違規(guī)違紀(jì)行為。
五是加快建立統(tǒng)一的電子化政府采購市場運行系統(tǒng)。從國外的實踐來看，推行電子化政府采購既提高了效率也提高了效益。我國應(yīng)充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)和產(chǎn)品，積極探索和發(fā)展以信息技術(shù)為支撐的政府采購新形式，實現(xiàn)政府采購管理和操作的電子化。
六是加大政府采購信息公開力度。2015年1月1日實施的新《預(yù)算法》，第一次提出了預(yù)算公開、政府采購公開和財政轉(zhuǎn)移支付公開透明。法律規(guī)定：各級政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)將政府采購情況及時向社會公開。
問題4：完善市場規(guī)則需要相關(guān)各方共同努力，您對采購人、操作機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商、評審專家有哪些希望或者是要求？
總的來說，要堅持公開公平公正的原則，嚴(yán)格執(zhí)行政府采購法律制度，健全參與采購活動各類主體的權(quán)利和義務(wù)責(zé)任，依法對其行為加強(qiáng)管理。
對采購人，要強(qiáng)化其執(zhí)行市場規(guī)則的主體責(zé)任。結(jié)合貫徹新預(yù)算法，完善政府采購制度和審批流程，賦予采購人更大的自主權(quán)力，要求其承擔(dān)更大的責(zé)任；對政府采購代理機(jī)構(gòu)，要完善操作規(guī)程，加強(qiáng)監(jiān)管，進(jìn)一步規(guī)范其行為，提高工作效率和服務(wù)質(zhì)量；對供應(yīng)商，要求其誠信守法，依法辦事，遵循5R（適價、適質(zhì)、適時、適量、實地）原則，提供價廉物美的產(chǎn)品質(zhì)量和價格；對評審專家實行資格進(jìn)入和退出管理，對所作出的評審決定要承擔(dān)終生法律責(zé)任。