《條例》如何體現全流程信息公開
2015年06月30日 09:50 來源：中國政府采購報 【打印】
隨著財政作為“國家治理的基礎和重要支柱”定位的提出，預算公開乃至財政透明改革貫穿公共財政改革中，政府采購作為財政支出管理改革的重要內容之一，必然與這一改革趨勢相吻合。《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《條例》）用諸多筆墨對政府采購公開透明作了規(guī)定，既呼應了新修訂的預算法，將預算公開從文本公開推向預算執(zhí)行過程公開，又詳解了政府采購法中的公開透明原則，體現了政府采購全流程信息公開的目標導向，對政府采購規(guī)范運行提出了更高要求。
1、13項條款涉及信息公開
《條例》全文共九章七十九條，有13條內容涉及政府采購公開。其中，第八條、第三十條、第三十八條、第四十三條、第四十五條、第五十條、第五十八條共7個條款中用“發(fā)布、公開、公示、公告、通報”等字眼明確列示了政府采購應該公開的內容；第六十三條、第七十二條、第七十三條共3個條款中提出要加強對供應商、采購代理機構、評審專家的監(jiān)督管理，以及對供應商違規(guī)行為的責任追究，將其不良行為列入“不良行為記錄名單”，并納入統一的信用信息平臺，這實際上也是政府采購信息公開的重要內容；第六十七條、第六十八條共2個條款中分別對供應商“未按照規(guī)定公告政府采購合同”、采購人和采購代理機構“未依法在指定的媒體上發(fā)布政府采購項目信息”的情況提出要追究一定的法律責任，從而確保相關信息公開得以履行。此外，第六十條規(guī)定，除按政府采購法中規(guī)定的事項對集中采購機構進行考核外，還增加了需考核的六項內容，而按政府采購法規(guī)定，這種考核結果應定期如實公布，據此可以推定，《條例》擴大了集中采購機構考核結果公開的內容，從而在實質上擴展了政府采購信息公開的內容。
2、與預算法頂層設計相呼應
在當前我國沒有專門的財政基本法的背景下，預算法從某種程度上擔當了財政基本法的重任。2015年1月1日開始實施的新預算法，將“政府采購”寫入其中，并在兩項法律條款中對政府采購公開作了規(guī)定。一是從總體上對政府采購公開作出要求，即規(guī)定“各級政府、各部門、各單位應當將政府采購的情況及時向社會公開”（第十四條），二是規(guī)定了對未履行公開的責任追究，即“未依照本法規(guī)定對有關預算事項進行公開和說明的”，責令各級政府及有關部門改正，并對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員追究行政責任（第九十二條）。
在這里，“政府采購的情況”是一個非常寬泛的概念，因此預算法第十四條的規(guī)定可謂對政府采購提出了“全公開”的終極目標。同時，通過法律責任條款，對未及時公開的情況規(guī)定要“責令改正”“追究行政責任”。而《條例》既對政府采購公開的概念范疇進行了規(guī)定，也對政府采購公開的法律責任進行了規(guī)定，較好地呼應了預算法條款。
3、大幅拓展了公開的內容
（一）“全流程公開透明”理念
政府采購法作為《條例》的母法，已在其第七條、第八條、第十一條、第六十三條、第六十六條分別規(guī)定政府采購應公開的內容，包括集中采購目錄和限額標準、政府采購信息、項目采購標準、采購結果、集中采購機構的考核結果5項。
《條例》進一步列示了政府采購應該公開的內容，涵蓋“項目信息”的發(fā)布、“項目預算金額”的公開、“供應商唯一”情況下“采購項目信息和供應商名稱”的公示、“中標、成交結果”（包括采購文件）的公告、“公共服務項目驗收報告”的公告、“采購合同”的公告、“投訴處理決定”的公告以及將不良行為記錄名單納入統一的信用信息平臺。可以說，《條例》的出臺，大幅推進了政府采購全流程公開透明。
因此，從政府采購法和《條例》兩方面看，截至目前，政府采購公開的內容至少包括兩大類：采購過程信息和采購管理信息。其中，采購過程信息包括項目信息、項目預算金額、項目采購標準、采購結果、采購合同、（公共服務項目）驗收報告，采購管理信息包括集中采購目錄和限額標準、集中采購機構的考核結果、不良行為記錄名單、投訴處理決定。
（二）“供應商唯一”情況的公示
《條例》將政府采購法第十一條中的“政府采購信息”具體為政府采購“項目信息”，使其更加明確、可操作性更強。同時，《條例》第三十八條對單一來源采購方式的項目信息公開作出特別規(guī)定，“達到公開招標數額標準，符合政府采購法第三十一條第一項規(guī)定情形，只能從唯一供應商處采購的，采購人應當將采購項目信息和唯一供應商名稱在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上公示，公示期不得少于5個工作日”。這一規(guī)定，結合后續(xù)的采購合同公開，使符合這一條件的單一來源采購完全置于公眾的監(jiān)督之下，確保“只能從唯一供應商處采購”合法合理。
（三）采購文件隨采購結果公告
對于“采購結果”信息，《條例》第四十三條規(guī)定，“招標文件、競爭性談判文件、詢價通知書隨中標、成交結果同時公告”。這實際上要求將公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價四種采購方式中的“采購文件”與中標、成交結果同時公告，從而使中標、成交結果不是孤立地呈現，而是能夠讓監(jiān)督者對比采購需求和采購結果，結合其他采購信息的公開，看清整個采購的過程，從全過程推斷中標、成交結果是否合理，更加有利于各方監(jiān)督。
另外，這一規(guī)定也將采購文件標準化改革提上了日程。否則，采購文件五花八門，不利于監(jiān)督者快速搜尋信息，不利于監(jiān)督效率的提高。
（四）采購結果信息內容更加豐富
《條例》第四十三條規(guī)定，“中標、成交結果公告內容應當包括采購人和采購代理機構的名稱、地址、聯系方式，項目名稱和項目編號，中標或者成交供應商名稱、地址和中標或者成交金額，主要中標或者成交標的的名稱、規(guī)格型號、數量、單價、服務要求以及評審專家名單”。詳實的中標、成交結果公告，有利于提升采購執(zhí)行的規(guī)范性、采購監(jiān)督的有效性。尤其是評審專家名單的公布，將有利于加強對評審專家履職的監(jiān)督，實現權責對等。
（五）政府采購合同公告
《條例》第五十條規(guī)定，“采購人應當自政府采購合同簽訂之日起2個工作日內，將政府采購合同在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上公告，但政府采購合同中涉及國家秘密、商業(yè)秘密的內容除外。”政府采購法第四十七條僅規(guī)定，政府采購項目的采購合同自簽訂之日起7個工作日內，采購人應當將合同副本報同級政府采購監(jiān)督管理部門和有關部門備案。《條例》在備案前加了一個時間節(jié)點，要求對政府采購合同進行公告。這一條款能夠有效避免采購人與供應商之間可能出現的簽訂合同的隨意性，同時保證了以法律文本的形式向全社會公開采購資金的最終去向。
同樣，這一規(guī)定也將推進政府采購合同文本標準化改革，這在《條例》第四十七條中有規(guī)定，“國務院財政部門應當會同國務院有關部門制定政府采購合同標準文本。”
（六）公共服務項目“驗收報告”公告
《條例》第二條明確，“政府采購法第二條所稱服務，包括政府自身需要的服務和政府向社會公眾提供的公共服務”，這有效地銜接了政府采購與目前正在推行的政府購買服務改革。對于政府購買公共服務的項目，《條例》第四十五條規(guī)定，“政府向社會公眾提供的公共服務項目，驗收時應當邀請服務對象參與并出具意見，驗收結果應當向社會公告”，與《條例》第十五條中提及的“政府向社會公眾提供的公共服務項目，應當就確定采購需求征求社會公眾的意見”相呼應。因為公共服務項目與社會公眾密切相關，提出確定需求要征求社會公眾意見，驗收要吸收服務對象的意見，并將驗收結果及時公開，一方面將“參與式預算”執(zhí)行推向深入，另一方面，也強化了基于需求方的公共服務項目績效評價體系的構建。
4、強化“未公開”的責任追究機制
為確保政府采購公開透明的貫徹執(zhí)行，需在法律條文中明確相應的責任追究機制。政府采購法第七十五條規(guī)定，采購人未依法公布政府采購項目的采購標準和采購結果的，責令改正，對直接負責的主管人員依法給予處分。這與該法第六十三條要求的需將采購標準和采購結果公開相呼應。政府采購法第八十二條規(guī)定，政府采購監(jiān)督管理部門對集中采購機構業(yè)績的考核，有虛假陳述，隱瞞真實情況的，或者不作定期考核和公布考核結果的，應當及時糾正，由其上級機關或者監(jiān)察機關對其負責人進行通報，并對直接負責的人員依法給予行政處分。
《條例》進一步強化了對“未公開”的追責。第六十七條規(guī)定，“采購人有下列情形之一的，由財政部門責令限期改正，給予警告，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分，并予以通報：……（七）未按照規(guī)定公告政府采購合同；……”而第六十八條規(guī)定，“采購人、采購代理機構有下列情形之一的，依照政府采購法第七十一條、第七十八條的規(guī)定追究法律責任：……（二）未依法在指定的媒體上發(fā)布政府采購項目信息；……”
可見，《條例》在政府采購法對“未公開采購標準”“未公開采購結果”“未公布對集中采購機構的考核結果”等責任追究的基礎上，進一步強化了“未公告政府采購合同”“未發(fā)布政府采購項目信息”的責任追究機制。實際上，《條例》對政府采購法作了補充，從而建立了確保從采購項目信息發(fā)布、采購標準公開、代理機構考核結果公開、采購結果公開到采購合同公開的全流程的“未公開”責任追究機制，這必將對采購人、采購代理機構的行為起到重要的規(guī)范約束作用。
5、規(guī)范、統一信息公開的途徑
《條例》規(guī)定，政府采購項目信息、“供應商唯一”情況下單一來源采購項目信息和供應商名稱、中標、成交結果以及政府采購合同，均需在“省級以上人民政府財政部門指定的媒體”上發(fā)布、公示或公告。同時規(guī)定，采購項目預算金額達到國務院財政部門規(guī)定標準的，政府采購項目信息應當在“國務院財政部門指定的媒體”上發(fā)布。而政府采購法第十一條僅規(guī)定，“政府采購的信息應當在政府采購監(jiān)督管理部門指定的媒體上及時向社會公開發(fā)布”，并未規(guī)定媒體的級別，使得實際中采購信息的發(fā)布級別不高、傳播范圍不廣、管理較混亂，影響了采購的競爭性及“物有所值”目標的實現。
為保證信息公開的效果和及時性，《條例》對一些信息公開的時限作出了規(guī)定。如，對“供應商唯一”情況下單一來源采購項目信息和供應商名稱的公示期，要求不得少于5個工作日；中標、成交結果公告應當自中標、成交供應商確定之日起2個工作日內公告；采購人應當自政府采購合同簽訂之日起2個工作日內，將政府采購合同在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上公告。
（中央財經大學財政學院姜愛華）