于安：維護(hù)政采法律秩序
2015年06月30日 09:28 來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào) 【打印】
清華大學(xué)公共管理學(xué)院法學(xué)教授、政府研究所所長(zhǎng)于安
《條例》是國(guó)務(wù)院為實(shí)施政府采購(gòu)法發(fā)布的第一個(gè)綜合性行政法規(guī)，其對(duì)法律責(zé)任的規(guī)定，
是對(duì)政府采購(gòu)法法律責(zé)任既有規(guī)定的延伸和具體化。
《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）在法律責(zé)任方面單獨(dú)設(shè)立一章作出了十二條規(guī)定，這將極大地改善政府采購(gòu)法的執(zhí)行力和約束力，提高政府采購(gòu)法律秩序的保障水平。維護(hù)政府采購(gòu)法律秩序是政府采購(gòu)法的重要內(nèi)容，該法中質(zhì)疑與投訴、監(jiān)督檢查和法律責(zé)任三部分都具有制度保障性質(zhì)。《條例》以九章布局，共有七十九條，其中三分之一條款都是屬于這三方面的內(nèi)容，尤其以法律責(zé)任的條款最多，體現(xiàn)了對(duì)維護(hù)法律秩序的高度重視。
《條例》是國(guó)務(wù)院為實(shí)施政府采購(gòu)法發(fā)布的第一個(gè)綜合性行政法規(guī)。國(guó)務(wù)院行政法規(guī)可以創(chuàng)設(shè)新的法律責(zé)任，規(guī)定行政處罰和應(yīng)當(dāng)受到懲罰的違法行為，這是政府部門規(guī)章和規(guī)范性文件力所不及的。根據(jù)1996年行政處罰法關(guān)于設(shè)定行政處罰的規(guī)定，行政處罰分為七種：警告、罰款、沒收違法所得和非法財(cái)物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證和執(zhí)照、行政拘留和法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。行政法規(guī)的創(chuàng)設(shè)權(quán)僅僅低于法律，有權(quán)設(shè)定除限制人身自由以外的行政處罰。行政法規(guī)規(guī)定的行政處罰將得到刑事法律、地方性法規(guī)和政府規(guī)章的支持；行政法規(guī)規(guī)定的民事責(zé)任，為當(dāng)事人主張民事權(quán)益提供依據(jù)。所以行政法規(guī)在維護(hù)行政法律制度方面有非常重要的作用。
《條例》對(duì)法律責(zé)任的規(guī)定，是對(duì)政府采購(gòu)法法律責(zé)任既有規(guī)定的延伸和具體化。政府采購(gòu)法中設(shè)立的法律責(zé)任，按照主體分類，分別規(guī)定不同主體的法律責(zé)任、應(yīng)當(dāng)受到處理的違法行為以及處理后相關(guān)后果和狀態(tài)的管理辦法。法律責(zé)任的主體分為采購(gòu)人及其委托的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商、政府監(jiān)管部門和其他任何組織與個(gè)人四類。法律責(zé)任包括行政法上的責(zé)任、刑事責(zé)任和民事責(zé)任，以行政法上的責(zé)任為主。行政法律責(zé)任的形式比較多，基本上都是制裁性質(zhì)的，這是行政責(zé)任與民事責(zé)任的重要區(qū)別。大體上分為對(duì)外的行政處罰和對(duì)內(nèi)的行政處分兩部分。有關(guān)刑事責(zé)任的規(guī)定是指引性的，指向刑事法律的規(guī)定，只是規(guī)定了應(yīng)當(dāng)承擔(dān)刑事責(zé)任的行為。在政府采購(gòu)法的制度基礎(chǔ)上，《條例》從以下幾個(gè)方面增加規(guī)定了相關(guān)內(nèi)容。
第一，明確了政府采購(gòu)法籠統(tǒng)規(guī)定的應(yīng)予罰款的具體數(shù)量限額（包括上限或者下限）。政府采購(gòu)法第七十一條、第七十二條關(guān)于采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)法律責(zé)任的規(guī)定，只是設(shè)定了罰款的處罰種類，沒有提及罰款的具體數(shù)額及其幅度，行政機(jī)關(guān)濫用這一裁量性授權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)極大。現(xiàn)在《條例》第六十六條作出具體規(guī)定，有助于提高全國(guó)行政機(jī)關(guān)使用這一裁量授權(quán)的統(tǒng)一度。
第二，在政府采購(gòu)法規(guī)定的法律責(zé)任下設(shè)立新的違法行為或者行為的新情形。這種規(guī)定擴(kuò)大了政府采購(gòu)法相關(guān)法律責(zé)任的適用范圍，使新型違法行為受到應(yīng)有的處理。
《條例》中有上述規(guī)定的條款有三類，一是針對(duì)采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的第六十八條，規(guī)定了適用政府采購(gòu)法第七十一條和第七十八條規(guī)定的法律責(zé)任的十種新型違法行為，例如未按照規(guī)定組織對(duì)供應(yīng)商履約情況進(jìn)行驗(yàn)收等；二是針對(duì)供應(yīng)商的第七十二條，規(guī)定了適用政府采購(gòu)法第七十七條規(guī)定的法律責(zé)任的六種新型違法行為，例如中標(biāo)的供應(yīng)商將政府采購(gòu)合同轉(zhuǎn)包；三是針對(duì)供應(yīng)商、采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的惡意串通違法行為的第七十四條，列舉了七種違法情形，分別適用政府采購(gòu)法第七十七條第一款和第七十二條規(guī)定的法律責(zé)任，例如供應(yīng)商之間事先約定由某一特定供應(yīng)商中標(biāo)、成交等。
第三，對(duì)政府采購(gòu)法規(guī)定的違法行為增加新的處理辦法，以完善政府采購(gòu)法的規(guī)定，《條例》第七十一條作出了規(guī)定。例如應(yīng)當(dāng)受到處罰的違法采購(gòu)活動(dòng)未確定中標(biāo)或者成交供應(yīng)商的，政府采購(gòu)法只是規(guī)定終止本次采購(gòu)活動(dòng)，《條例》則進(jìn)一步規(guī)定還應(yīng)當(dāng)重新開展采購(gòu)活動(dòng)，而不是取消該采購(gòu)活動(dòng)。
第四，新設(shè)立了五個(gè)法律責(zé)任條款，這是值得特別重視的。它規(guī)定應(yīng)當(dāng)予以處理的違法行為及其處理的種類，包括行政處罰和行政處分，并且明確行政處罰由財(cái)政部門實(shí)施。這五個(gè)新條款的內(nèi)容：一是針對(duì)采購(gòu)人的第六十七條，規(guī)定了八項(xiàng)違法行為和應(yīng)當(dāng)給予的處理，其中有五項(xiàng)是關(guān)于政府采購(gòu)合同的違法行為；二是針對(duì)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的第六十九條，共列出三項(xiàng)違法行為，包括集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)從事營(yíng)利活動(dòng)等；三是針對(duì)采購(gòu)人員的第七十條，規(guī)定對(duì)不依法回避的應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政法律責(zé)任等；四是針對(duì)供應(yīng)商的第七十三條，規(guī)定對(duì)違法投訴行為的處理；五是針對(duì)評(píng)審專家的第七十五條，規(guī)定了不同的違法行為及其處理辦法。
《條例》有關(guān)法律責(zé)任規(guī)定的適用或者追究辦法，還需要引用和按照其他相關(guān)法律來(lái)進(jìn)行，只有《條例》是不夠的。民事責(zé)任需要按照民事法律的規(guī)定進(jìn)行追究，例如首先要由民事權(quán)利主體主張權(quán)利，他可以自由處分或者放棄該權(quán)利。對(duì)行政責(zé)任和刑事責(zé)任的追究是法定職責(zé)行為，應(yīng)當(dāng)追究而不予以追究的，屬于不作為的瀆職行為。刑事責(zé)任需要按照刑事訴訟法進(jìn)行。行政責(zé)任的追究比較復(fù)雜，需要分別按照行政處罰法、行政監(jiān)察法、公務(wù)員法等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行。