PPP這兩年：改革效應初顯
2016年01月14日 11:07 來源：一財網 【打印】
政府和社會資本合作（PPP）模式2013年底在國內還只是一種設想，當時誰也沒有料到，兩年后的2015年底，中國各地已經推出了6650個PPP項目，計劃總投資額達8.7萬億元。
2015年5月，李克強總理主持召開國務院常務會議部署推廣PPP模式。此次會議認為，PPP模式是轉變政府職能、激發市場活力、打造經濟新增長點的重要改革舉措。《第一財經日報》記者多方采訪發現，PPP模式在轉變政府職能、激發市場活力等方面已經初顯成效。
財政部分管PPP工作的副部長史耀斌曾評論稱，從PPP推進的國際經驗看，中國用了兩年的時間走完了發達國家十幾年的道路。
不僅是PPP項目數量“井噴”，中國還在構建一套較為完善的PPP法規體系。
職能轉變——政府從“運動員”轉為“裁判員”
PPP模式是公共服務供給機制的重大創新，即政府采取競爭性方式擇優選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。
在外界看來，PPP模式將成為推進政府職能轉變的重要舉措。
過去，地方政府是城市基礎設施建設投資的主力軍，主要通過地方融資平臺公司、借助地方政府信用背書，向銀行等金融機構進行間接融資以實施基建投資。這種模式雖然在短期內擴大了地方投資的規模、加快了地方投資的速度，但也為地方政府帶來龐大的債務，還容易產生政企不分、政事不分等問題。
隨著新預算法和《關于加強地方政府性債務管理的意見》的實施，地方政府融資平臺公司被剝離政府融資職能，在預算管理和債務約束的情況下，傳統的地方政府投融資模式難以為繼，而中央通過推廣PPP模式來引導地方尋求基建投資新路徑。
PPP模式將政府的監管、監督、公共服務職能與社會資本的管理高效、技術創新等方面有機結合，通過簽訂項目合同，以契約的形式規定了作為項目參與方的政府的權利與義務，明確了政府“責任清單”。PPP模式通過契約利益共享、風險共擔，借助市場“看不見的手”提高公共服務效率，有利于政府簡政放權，管住“看得見的手”，從而更好地實現政府職能，提升政府治理能力。
財政部金融司司長孫曉霞曾表示，通過PPP模式，政府不再“親力親為”、“大包大攬”提供公共服務，而是作為監督者和合作者，遵循“讓專業的人做專業的事”和“激勵與約束相容”的原則，更好地發揮政府引導作用，充分調動市場積極性，推進國家治理體系和治理能力現代化。
在有著豐富PPP項目運作經驗的大岳咨詢總經理金永祥看來，現在政府推出的每個PPP項目上都能體現出政府職能轉變。
以安徽池州污水處理及市政排水設施購買服務項目（下稱“池州項目”）為例，參與該項目設計的金永祥對《第一財經日報》記者分析稱，池州項目在采用PPP模式之前，是政府自己投資建設，現在則是政府和社會資本共同出資成立項目公司來投資建設，政府占項目公司20%的股份，這就體現了政府在項目投資職能上的轉變。原來池州項目的建設、運營都是政府下屬的公司來做，采用PPP模式后，項目的經營管理職能交由社會資本來做，政府的職能轉變為監管者角色。由此可見，政府的職能轉變很大，但是為了保障公共服務水平，政府監管的責任并未減輕。
目前，池州項目是唯一一個同時被財政部和住建部列為試點的污水處理類PPP示范項目。該項目于2015年1月1日正式運營，在財政部首批30個PPP示范項目中第一個簽約運營，同時也是財政部六個PPP經典案例之一。其項目操作經驗被業界譽為“池州模式”。
金永祥發現，PPP模式帶來了政府職能的巨大轉變，地方政府以往習慣的那套規則發生了變化，這可能或多或少讓地方政府“不適”，所以一些PPP項目在推進中有時會遇到一些相關職能部門的阻力。不過，隨著PPP模式的深入推進，以及法治規則、契約精神、市場觀念越來越深入人心，尤其是越來越多的PPP項目合同加快落實，地方政府會逐漸適應職能的轉變，接受政企雙方平等合作的理念。
破除障礙——釋放經濟活力和創造力
利用PPP模式，民間資本也有望拿到公共服務領域的“入場券”。
孫曉霞指出，一直以來，公共服務由政府部門及其下屬單位、企業提供，不同區域間難以相互進入，而且在同一區域的不同行業領域，民營企業甚至是其他行業領域的國有企業也很難進入。推廣PPP模式能夠打破民間資本進入公共服務領域的“玻璃門、彈簧門、旋轉門”，大幅拓展社會資本的發展空間。
金永祥告訴本報記者，以池州項目為例，池州項目是第一個社會資本進入污水管網領域建設的項目，以前的污水管網項目都是由政府來操作。“池州模式”的最大特點正是污水管網由社會資本建設運營，這顯示PPP模式打破了社會資本進入公共服務領域的各種不合理限制，鼓勵國有控股企業、民營企業、混合所有制企業等各類型企業積極參與提供公共服務，給予中小企業更多參與機會，大幅拓展社會資本特別是民營資本的發展空間，激發市場主體活力和發展潛力。
為了打破各種限制，目前，財政部等部門已經出臺相關法規，鼓勵社會資本進入公共服務領域。
比如，2015年2月13日，財政部和住建部聯合發布《關于市政公用領域開展政府和社會資本合作項目推介工作的通知》，明確了在城市供水、污水處理、垃圾處理、供熱、供氣、道路橋梁、公共交通基礎設施、公共停車場、地下綜合管廊等市政公用領域開展PPP項目推介工作。
2015年4月9日，財政部和環保部聯合發布《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》，提出逐步將水污染防治領域全面向社會資本開放，推廣運用PPP模式，具體涉及飲用水水源地環境綜合整治、湖泊水體保育、河流環境生態修復與綜合整治、湖濱河濱緩沖帶建設、濕地建設等十多個細分領域。
2015年5月19日，《國務院辦公廳轉發財政部、發展改革委和人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》出臺，明確提出在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域，廣泛采用PPP模式。
隨著上述法規出臺，PPP項目涉及領域也進一步擴圍。
2015年6月份，財政部公布的第二批206個PPP示范項目中，這些PPP示范項目不再像上年第一批示范項目主要集中在污水處理、供水供熱等領域，而是廣泛擴展到了市政、水務、交通、醫療、教育、文化、養老、科技等眾多領域。
金永祥告訴本報記者，過去一年PPP相關的法律法規方面越來越完善，助力PPP項目落地，釋放經濟發展活力。
資金提效——財政投入、管理方式轉變
PPP模式還為傳統的財政投入體制和管理方式帶來了新的變化。
孫曉霞認為，PPP不再依靠傳統的政府“借債”融資，而是以未來收益為基礎進行融資，并需要政府一次性決定、跨年度給予補貼。通過PPP模式提供公共服務，并將財政支出責任納入財政中期規劃，進行PPP項目“全生命周期”的預算管理，有助于完善財政管理方式，從以往的“單一年度”預算收支管理，逐步轉向跨年度、中長期預算平衡管理，特別是有助于在當代人和后代人之間公平分擔財政投入，實現財政管理的代際公平原則，能有效彌補當期財政投入不足，有利于減輕當期財政支出壓力，平滑年度間財政支出波動，防范和化解政府性債務風險。
在地方財力緊張的情況下，PPP模式減輕了當期財政支出壓力，這也讓一批擱置公共服務項目得以上馬，黃山市市政公路PPP項目正是這類項目的典型。
黃山市政府早在2013年就考慮建設黃山市G205國道改建與梅林南路項目，但由于隨后兩年財政收入快速下滑，當地政府拿不出該項目所需約10億元的總投資額。但在中央推廣PPP模式之后，黃山市將這一市政公路列為當地首批PPP實施項目，該項目于2015年7月選中社會資本中鐵四局，項目順利開工建設。
負責項目談判的中鐵四局安徽投資公司總經理吳新榮告訴《第一財經日報》記者，黃山市政府采用“政府購買道路服務”方式將中鐵四局（含信托資金）投入的資金及回報、銀行貸款及其利息、黃山市城投投入的資金、道路養護費用等，分期分批返還至項目公司。整個項目經營期為8年，大約每年黃山市政府還本加息1億多元，相比于此前政府需要投資10億元建設該項目，每年1億多元的支出完全在政府可承受財力范圍內。
北京地鐵4號線是國家發改委公布的PPP項目示范案例之一。香港鐵路公司中國業務首席執行官易珉曾在介紹合作經驗時稱，如果說4號線完全由政府投資運營可能需要500億元，采用PPP則節省了100億元。
風險降低——有助于緩解政府債務風險
PPP模式還有利于化解政府性債務風險。
以池州項目為例，池州市財政局相關人士表示，池州市將項目資產打包賣給社會資本獲得約7億元資金，這筆資金用于償還政府當時建設池州項目所欠的貸款本息，盤活了存量資產，化解了政府債務。
政府資金支持PPP模式的方式也發生了變化。比如財政部出臺首批PPP項目資金性支持政策，以海綿城市和綜合管廊建設兩項試點工作為載體，財政補助開始從“補建設”向“補運營”轉變，積極鼓勵地方政府采取PPP模式建設、運營公共項目。
去年12月17日，財政部公布《關于實施政府和社會資本合作項目以獎代補政策的通知》，對示范項目中驗收合格的新建項目，按照投資規模給予定額獎勵，著力提高PPP項目運作的規范性和科學性。對融資平臺公司轉型為PPP模式的存量項目，按照項目實際化解地方政府存量債務額度給予適當獎勵，著力推動融資平臺公司轉型發展。