在中國經(jīng)濟快速增長，國家綜合實力明顯提升的背景下，如何建設(shè)服務(wù)型政府，提高政府公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，讓廣大民眾共享改革開放所帶來的成果，已成為擺在我們面前的緊迫又重大的課題。本文試從浙江省各級政府向社會組織購買服務(wù)的探索與實踐出發(fā)，分析政府購買服務(wù)的選擇與社會組織的優(yōu)勢，并提出個人的幾點思考。

　　一、浙江省各級政府購買社會組織服務(wù)的探索與實踐

　　政府購買服務(wù)可以追溯到18世紀(jì)60年代。在新公共管理理論的推動下，20世紀(jì)80年代后美國、英國、德國、日本等世界發(fā)達國家紛紛推行政府購買服務(wù)機制，成為一種世界性的潮流。

　　浙江是中國較早探索政府購買服務(wù)的省份之一。1997年7月省政府下發(fā)了《關(guān)于建立政府采購制度的通知》，并成立了省政府采購工作領(lǐng)導(dǎo)小組，以加強對地方各級政府采購工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和管理。經(jīng)過十多年的探索，浙江各級政府向社會組織購買服務(wù)從小到大、從點到面，目前已開始進入全面推進的階段。浙江各級政府向社會組織購買服務(wù)大致可劃分為三個階段：

　　（一）從1997年到2000年間，這一階段尚處于起步探索階段。政府為擴大公共項目工程、加強機關(guān)自身建設(shè)，降低行政成本，構(gòu)建預(yù)防腐敗體系，從規(guī)范工程建設(shè)招投標(biāo)、貨物采購、機關(guān)后勤服務(wù)著手，利用建筑建材、電子商務(wù)、造紙、計算機等行業(yè)性資源豐厚的社會組織，委托動員對涉及工程項目、電子設(shè)備、網(wǎng)絡(luò)、軟件開發(fā)和維護管理統(tǒng)一競標(biāo)采購；利用學(xué)術(shù)性、專業(yè)性社會組織知識密集、人才聚集的優(yōu)勢，委托組織專業(yè)技術(shù)鑒定、檢驗、檢測、統(tǒng)計、咨詢、論證、調(diào)研等服務(wù)。這階段的主要特點，是圍繞公共項目的硬件需要和專業(yè)技術(shù)服務(wù)，努力建設(shè)節(jié)約型政府。

　　（二）從2001年到2007年間，這一階段從工程建設(shè)、貨物采購、機關(guān)后勤服務(wù)逐步拓向教育、衛(wèi)生、文化等部分公共領(lǐng)域。2001年省政府明確提出，要積極鼓勵社會力量參與舉辦民辦教育，當(dāng)?shù)卣�府給予一定的經(jīng)費補助。寧波市對實施義務(wù)教育和中等職業(yè)教育的民辦學(xué)校，按照同類公辦學(xué)校生均教育經(jīng)費1/4的標(biāo)準(zhǔn)給予補助；對繳納社會保險費用的，另按繳納部分的1/2標(biāo)準(zhǔn)再予補助。溫州市對民辦學(xué)校吸收大專及以上畢業(yè)生就業(yè)，可以參照執(zhí)行與事業(yè)單位相一致的社會保險政策。嘉興市按照“相對穩(wěn)定、合理流動、資源共享”的原則，運用市場調(diào)節(jié)機制，打破教師單位的壁壘，進行無障礙流動。諸暨市從2004年開始安排3所民辦學(xué)校各招收6個公辦班，每年從地方財政中劃撥3所學(xué)校人頭經(jīng)費200余萬元。臺州市路橋區(qū)對民辦普通高中每招收一名當(dāng)?shù)貙W(xué)生，政府財政補助800元。

　　2007年省政府按照每人每年不低于20元的標(biāo)準(zhǔn)，為全省常住人口購買健康教育、預(yù)防、保健等基本公共衛(wèi)生服務(wù)，同時，將民辦社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)納入定點醫(yī)療機構(gòu)范圍。杭州市蕭山社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)愛心連鎖站成立于2002年，現(xiàn)有連鎖站18家，從業(yè)人員176名，醫(yī)護人員80人，構(gòu)建成15分鐘服務(wù)圈。八年來，該愛心連鎖站共接受財政撥款60萬元，為社區(qū)居民門診服務(wù)185萬人次，為60歲以上老年人免費建立健康檔案1.2萬份，為弱勢群體的送醫(yī)送藥3.5萬人次，免費回訪6.1萬人次，參加義診服務(wù)500余次，為特困戶免費發(fā)放40萬元價值的“愛心醫(yī)療卡”，免費為社區(qū)居民贈藥24萬元。

　　為積極推動文化資源向農(nóng)村傾斜，力求公共文化服務(wù)全覆蓋、均等化，省政府對送戲下鄉(xiāng)的民辦藝術(shù)團體實行資金補助，對一類地區(qū)每場演出資助1300元，燈光音響設(shè)備配置一次性資助20萬元；二類地區(qū)每場演出資助650元，設(shè)備配置資助10萬元，近三年省財政共撥付送戲下鄉(xiāng)經(jīng)費近5000萬元。

　　（三）從2008年至今，這一階段政府購買服務(wù)向社會福利、社區(qū)建設(shè)、治安管理、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型等各個領(lǐng)域全面拓展。2008年受國際金融危機嚴(yán)重影響，以外向型經(jīng)濟為主導(dǎo)的浙江積極應(yīng)對，堅持以“保增長、抓轉(zhuǎn)型、重民生、促穩(wěn)定”為工作主線，把轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式與保障民生重點事業(yè)有機結(jié)合，確保經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。浙江是全國最先進入人口老齡化社會的省份之一，2007年底全省60歲及以上的老年人達700萬人，占全省總?cè)丝诘?5%，養(yǎng)老服務(wù)問題日趨嚴(yán)峻。2008年浙江加快養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)步伐，大力扶持發(fā)展民辦養(yǎng)老機構(gòu)，對用房自建的非營利性民辦養(yǎng)老機構(gòu)，省財政給予每個床位3000元資助，同時當(dāng)?shù)亟o予配套資金。據(jù)統(tǒng)計，2009年全省286家民辦養(yǎng)老機構(gòu)，省級財政資金補助3000萬元。

　　2009年深化城鄉(xiāng)和諧社區(qū)建設(shè)，全省共投入城市社區(qū)建設(shè)11.4億元，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)3.56億元（其中財政2.8億元、福利彩票0.76億元），通過“培育+補貼+獎勵+購買”方式，支持發(fā)展社區(qū)服務(wù)中心等基層社會組織，切實做好社區(qū)基本設(shè)施建設(shè)、救助服務(wù)、就業(yè)保障、環(huán)境衛(wèi)生、鄰里和睦等各項工作。2010年省本級福利彩票公益金安排2000萬元用于城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)；安排200萬元資助民辦社會工作機構(gòu)開展公益活動。杭州市采取資助扶持、提供場所、宣傳培訓(xùn)等多項措施，組建各社區(qū)“和事佬”協(xié)會，以通過協(xié)會掌握民情民意，講解法律政策，調(diào)解鄰里糾紛，加強治安管理，促進和諧穩(wěn)定。杭州市下城區(qū)文暉街道各社區(qū)“和事佬”協(xié)會共有理事60名，近三年參與公共事務(wù)協(xié)調(diào)330起，調(diào)解民事糾紛265起，向街道反映社情民意235件。

　　在服務(wù)經(jīng)濟上，浙江近兩年重點培育現(xiàn)代服務(wù)、電子信息、環(huán)保節(jié)能等一批新興行業(yè)協(xié)會，促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。杭州市政府出臺《關(guān)于政府購買社會組織服務(wù)的指導(dǎo)意見》，以考代獎形式重點扶持與杭州氣質(zhì)相符的美食、茶樓、療休養(yǎng)、女裝、化妝、運動休閑、工藝美術(shù)等特色明顯的潛力行業(yè)協(xié)會。2008年至2009年杭州市共扶持14個行業(yè)協(xié)會、扶持項目33個，購買資金1750萬元。今年杭州市政府投入旅游系統(tǒng)行業(yè)協(xié)會5000萬元，以舉辦會展、文化節(jié)、發(fā)放消費券等方式，帶動旅游消費，做強做優(yōu)旅游經(jīng)濟，力爭把旅游業(yè)和服務(wù)業(yè)塑造為杭州“首位經(jīng)濟”，進一步提升杭州城市品位。

　　二、政府購買服務(wù)的選擇與社會組織的優(yōu)勢

　　在計劃經(jīng)濟體制下，公共服務(wù)由政府直接或通過舉辦事業(yè)單位提供，政府大包大攬。由于政府直接供給公共服務(wù)，其壟斷的地位使公共服務(wù)缺乏市場競爭壓力，失去了資源配置的效率，導(dǎo)致機構(gòu)臃腫膨脹、人浮于事，資金使用的低效、公共資源的浪費以及權(quán)力的尋租行為。政府不是萬能的，與市場細分的各類專業(yè)服務(wù)機構(gòu)比較，政府服務(wù)與公眾的個性化需求相距較遠，產(chǎn)生“政府失靈”。美國民營化專家薩瓦斯認(rèn)為，政府服務(wù)通常成本高而質(zhì)量差，其原因并不是政府部門雇員的素質(zhì)比私營部門雇員差，問題的實質(zhì)在于壟斷還是競爭（薩瓦斯，2002）。

　　隨著中國改革開放，公共領(lǐng)域逐漸引入市場機制和準(zhǔn)市場機制，公共服務(wù)提供模式發(fā)生了重大變化，出現(xiàn)了兩種新的模式：一是政府利用市場機制——企業(yè)的提供模式；二是政府利用準(zhǔn)市場機制——社會組織的合作模式。從近幾年浙江情況看，浙江公共服務(wù)的提供模式尚處于轉(zhuǎn)型時期，市場機制和準(zhǔn)市場機制尚未充分介入，傳統(tǒng)的思維仍在起著主導(dǎo)的作用，社會組織的公共服務(wù)職能沒有得到正常發(fā)揮。社會各方力量參與提供公共服務(wù)，實現(xiàn)公共服務(wù)主體的多元化，增強有序競爭，正在成為現(xiàn)代政府發(fā)展的新趨勢。

　　企業(yè)是市場經(jīng)濟主體，在市場機制下配置資源，具有天然降低交易成本的機制和動力，但企業(yè)是以追求利潤最大化為最大目標(biāo)，往往導(dǎo)致企業(yè)唯利是圖，只講效率不講公平，這對具有消費的非競爭性和非排他性特性的公共服務(wù)而言，造成“市場失靈”。（當(dāng)然也不排除部分企業(yè)的社會責(zé)任意識增強，但總體企業(yè)依然改變不了根本屬性）。

　　2003年杭州市余杭區(qū)29所鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院普遍經(jīng)營困難，有的甚至負(fù)債累累，區(qū)政府決定引進市場化機制，全部進行了股份制改造，通過拍賣，以總價7500萬元的價格賣斷了29所衛(wèi)生院的所有權(quán)。經(jīng)費補助限于公共衛(wèi)生項目補助，實行區(qū)鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）共管、以區(qū)為主的管理體制，宏觀上政府主導(dǎo)公共衛(wèi)生，微觀上股東參與內(nèi)部管理。改制之后，確實把大家的積極性調(diào)動了起來，但運行幾年后，逐漸暴露出了許多問題。衛(wèi)生院沒有財政投入，只能全面走上“以藥養(yǎng)院”的途徑，那時醫(yī)生就將看病叫作“做生意”，病人來了就是生意來了。為了降低成本，衛(wèi)生院股東普遍不愿再投入，不少衛(wèi)生院設(shè)施變得陳舊、醫(yī)療器械落后、醫(yī)療用房緊張、就診環(huán)境較差，衛(wèi)生院漸漸失去當(dāng)?shù)鼐用裥湃危�醫(yī)患糾紛頻發(fā)，群眾滿意度不斷下降，使防疫、保健等公共衛(wèi)生職能難以承擔(dān)。到了今年9月30日該區(qū)政府又斥資3億元將原有的28家民營股份制衛(wèi)生院收回，另一家轉(zhuǎn)型為民營醫(yī)療機構(gòu)。從產(chǎn)權(quán)拍賣到重新歸公，從一賣了之到巨資收回，發(fā)生了從“甩包袱”到“買服務(wù)”的轉(zhuǎn)變，余杭區(qū)的衛(wèi)生院改制回到了原點。這一賣一買的背后卻意味深長。

　　國際經(jīng)驗顯示，西方發(fā)達國家政府主要向企業(yè)大量購買項目工程和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、養(yǎng)老、殘障、失業(yè)等領(lǐng)域，更多地依靠社會組織提供，把社會組織作為處理公共福利的第一主線。政府購買社會組織服務(wù)，一般是這些準(zhǔn)公共產(chǎn)品。隨著經(jīng)濟發(fā)展，純公共產(chǎn)品將越來越少，更多的是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府向社會組織購買服務(wù)的機會將越來越多。從發(fā)達國家看，政府購買公共服務(wù)是社會組織的重要資金來源，平均占到社會組織總收入的50%左右。中國香港80%以上的福利機構(gòu)，都是社會組織。

　　社會組織是明顯區(qū)分于政府與企業(yè)的“第三部門”，具有非營利性、志愿性、自治性的特性，具有整合社會資源、專業(yè)人才集聚、機制靈活、反應(yīng)迅速等不可替代的組織優(yōu)勢和制度優(yōu)勢。因此，在政府和市場的權(quán)力和責(zé)任未及之處，應(yīng)充分發(fā)揮“第三部門”的功能作用，讓社會組織迅速成長為政府提供公共服務(wù)的第一載體。政府向社會組織購買服務(wù)，既有利于促進政府職能重大轉(zhuǎn)變、精簡政府機構(gòu)、提高行政效率，又便于選擇低成本、精細化的服務(wù)，最大程度地增進社會福祉，達到“小政府、大服務(wù)”的理想目標(biāo)。

　　三、政府購買社會組織服務(wù)的幾點思考

　　在較廣泛的準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域內(nèi)，雖然政府購買社會組織服務(wù)這一制度安排具有明顯的優(yōu)勢，但在中國，這一實踐時間還不長，政府開放公共資源還很薄弱，社會組織發(fā)育不充分、公信力不強，公共服務(wù)遠遠不能滿足社會公眾不斷增長的需求。對此，政府應(yīng)著力健全和完善公共服務(wù)體制機制，落實相關(guān)配套政策措施，強力推行向社會組織購買服務(wù)。

　　（一）切實轉(zhuǎn)變政府職能，重構(gòu)政府與社會組織的合作伙伴關(guān)系。在“小政府、大社會”的公共治理下，社會建設(shè)與管理是一個多元的過程，政府應(yīng)充分認(rèn)識購買服務(wù)制度創(chuàng)新的重要意義，切實轉(zhuǎn)變政府職能，逐步擺脫過分強調(diào)對社會的控制力，與具有自治功能的社會組織建立良好的伙伴關(guān)系，構(gòu)建新型的政社合作模式。要利用好公共財政資金和福利彩票、體育彩票公益金，擴大公共服務(wù)效應(yīng)，逐步實現(xiàn)公共服務(wù)由“政府直接提供、直接管理”變?yōu)椤罢�府購買服務(wù)，實施評估監(jiān)管”的方式。在相關(guān)制度安排上，把應(yīng)當(dāng)也可以由社會組織承擔(dān)的職能，委托給社會組織實施，將政府的工作重心轉(zhuǎn)移到了解群眾需求、制定發(fā)展規(guī)劃、提供服務(wù)目標(biāo)、財政預(yù)算安排加強監(jiān)督管理等方面。

　　（二）提升社會組織執(zhí)行力和公信力，夯實擴大公共服務(wù)的基礎(chǔ)。社會組織尋求發(fā)展空間，就必須提供更好的公共服務(wù)項目和自身建設(shè)水平及公信力。首先，要健全內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范財務(wù)管理，降低運行成本，提高資金效益，提升民主科學(xué)決策水平。其次，要提高專業(yè)化水平，廣泛吸納懂技術(shù)、懂管理的優(yōu)秀人才，加強梯隊建設(shè)，提升項目運作能力。再次，要加強公信力建設(shè)，做到信息公開、透明，恪守社會組織基本原則，贏得政府和社會的信任，使在政府提供的平等競爭的條件下，把握更多的公共服務(wù)機會，實現(xiàn)社會組織的根本宗旨。

　　（三）建立嚴(yán)格的評估監(jiān)督機制，防范和控制購買服務(wù)的風(fēng)險。政府購買社會組織服務(wù)是一項系統(tǒng)工程，既包含復(fù)雜的技術(shù)與管理問題，也涉及到法律責(zé)任轉(zhuǎn)移的問題。購買公共服務(wù)，要按照一定的規(guī)制，通過公平、公正的競爭機制，擇優(yōu)選擇，并簽訂法律文件，明確雙方職責(zé)，提供穩(wěn)定的制度保障。政府必須堅持物有所值的原則，加強成本核算，健全評估監(jiān)督機制，防范和控制國有財產(chǎn)的流失、侵害公共利益。評估監(jiān)督機制，要將購買服務(wù)的績效作為評估監(jiān)督的核心內(nèi)容。對績效評估不合格的社會組織，政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律文件，采取必要的措施，予以追究法律責(zé)任。

　　（四）深化事業(yè)單位體制改革，大力培育扶持社會組織發(fā)展。事業(yè)單位是中國政府的延伸，長期依附于政府的壟斷資源，規(guī)避風(fēng)險，降低服務(wù)目標(biāo)，機制僵化，導(dǎo)致政府公共服務(wù)成本過高、服務(wù)質(zhì)量效率較低。而目前中國社會組織總體規(guī)模小、資源短缺、服務(wù)能力較弱，發(fā)展速度趨緩。2010年10月底浙江省社會組織2.9萬個，近五年平均增長率僅5%左右，作為承接政府購買公共服務(wù)的第一載體，供需矛盾突出。政府應(yīng)借鑒國有企業(yè)改制的成功經(jīng)驗，改變“養(yǎng)機構(gòu)、養(yǎng)人、辦事”的僵化體制，大力深化事業(yè)單位改革，公益性事業(yè)單位轉(zhuǎn)型社會組織，“事退社進”，為社會組織的功能發(fā)揮讓渡空間，并逐步開放社會組織成長點——政府公共資源，放手培育扶持大批規(guī)模化、品牌化的社會組織，無縫對接政府公共服務(wù)職能，加快推進政府購買社會組織服務(wù)進程。（李崇義，浙江省民間組織管理局副局長）