王叢虎：厘清基礎概念關系推進頂層設計完善
2016年11月15日 08:56 來源：中國政府采購報 【打印】
■ 王叢虎
當下，政府采購、政府購買服務、招標投標、PPP、政府特許經營以及公共資源交易等已成為熱門詞語，備受社會各界關注。但是，想要系統梳理這幾個概念的區別與聯系，還有一定難度。
盡管這些熱詞在理論界和實操中都有不同領域的學者、不同部門的人員在不同場合下使用，表面上看差異很大，但它們有著諸多共同點。簡單地說，第一，這幾個概念都共同指向公共部門，或稱公權力機關。即其主體之一都為政府部門。第二，其核心內容都是買或者賣，即交易行為。筆者認為，僅這兩點，就足以引起理論界和實務工作者的高度關注：都有公共部門的參與，且都包含著公共資源（即要投入的權力、人力、財力或物力資源）的買或賣。主體和內容的同質性、涉及項目的公共性（或稱公益性）決定了其共同的理論基礎、價值取向和規制原則。這也成為我們將這些概念放到一起探討，并達成共識，進而完善頂層設計的關鍵所在。
當然，這幾個概念的差別是非常明顯的。第一，它們凸顯的特點不同。具體說來，公共資源交易、政府采購、政府購買服務、招標投標、政府特許經營更側重其所包含的內容，而PPP更側重各自的主體間的關系。第二，其內涵的外延也不同。在筆者看來，公共資源交易的外延最為廣泛。這是公共資源豐富的內涵所決定的。一般而言，屬于國家和社會公有公用的生產、生活資源都屬于公共資源，它既包括可供商業性利用開發的礦藏、土地、森林、水域等有形資源，依附于公用事業或公共設施的冠名權、特許經營權、設置經營權、承包經營權等無形資源，還包括在公共管理和提供公共服務過程中所形成或衍生的其他各種形態的資源。而招標投標范圍最為狹窄，從字面上看，僅指一種交易的方式，并不涉及實質內容，交易方式又有許多種類。從這個角度講，招標投標包含在公共資源交易、政府采購、政府購買服務、PPP及政府特許經營中。另外，不管從理論上，還是在實踐中，政府采購都包含政府購買服務，或者說政府購買服務被涵蓋于政府采購的范圍之內。PPP相對較為復雜，有廣義的PPP，也有我國各地、各級實踐部門正在實施的狹義的PPP。但是，不管從哪個意義上講，PPP也包含在公共資源交易之中。即使是一些民營化的項目，實際上也脫離不了公共資源交易的范疇。而PPP與政府特許經營的關系，不管是在英美國家，還是在歐盟國家，其實是非常清楚的，即政府特許經營從屬于PPP。這幾個概念之間的關系，如下圖所示。
假如我們對這幾個概念的關系不能形成共識，必將影響各種改革實踐的順利進行。一方面，影響著相關制度的頂層設計，因為沒有共識，制度建設根基不穩；另一方面，也影響著各部門、各單位的實際工作，因為理解不同，必然導致職能分工的差異。筆者期望這一話題能引起各界的關注和討論，并逐步取得共識，共同推進制度設計進程。
（作者單位：中國人民大學公共管理學院國家發展與改革研究院）