于安：引入社會資本須處理好兩大管理關系
2016年05月31日 09:06 來源：中國政府采購報 【打印】
研究政府采購及其相關領域，是一個明智的選擇。政府采購有著很強的學科交叉性，學習和研究的成本都可能高于其他同類題目，這就使一些人望而卻步或者半途而廢。《政府采購法》已經頒布實施很多年了，但從法學界來看，愿意專門投入精力來研究的人，仍然與這個領域的發展需求不相適應。一個重要原因在于，政府采購需要在理論基礎方面具備復合型。政府采購的目的是政府利用市場來提高資金使用效率，包含公共部門和私營部門的結合。從法律上來講，這種合作涉及公法與私法的交叉，重點是把大量的私法規則引入到公共領域中來。在公私合作關系上，政府采購比現在的PPP有更長遠的經歷，PPP項目很難割斷與政府采購的關聯性。研究政府采購的成本，可能比單獨學習公法或單獨學習私法的題目要高出很多。所以，對參加全國大學生政府采購論壇和全國公共采購博士生論壇，以及研究政府采購及其相關領域的同學們，我有理由贊賞各位的選擇，有理由祝賀大家取得的學習進步。因為你們確實付出了比別人更多的努力才能進入這個領域，并做出了研究成果。
今后公共部門職能的實現，可能會越來越多地利用市場機制。政府采購是一個開頭，而且是一個成功的開頭。以后政府的職能尤其是公共服務職能如何實現？政府可能會像現在所做的，選一個服務的提供者，政府部門來做規劃和監督，但不再是生產者。所以，如果你愿意在公共部門工作，或是關注公共部門而選擇了政府采購這個研究領域，我想你是有遠見的。因為這就是公共部門的未來。
引入社會資本中資本管理與經營管理的關系，是一個值得注意的題目，如果大家要來研究政府采購及其相關領域的話。凡是借助市場的企業力量實現公共服務目標，都會涉及到這一題目。不過目前對此的關注度不夠，可能存有對市場的某種盲目信任，從而忽視了需要防范和規制的市場負面作用。本屆政府2013年后提出了兩個與政府采購相關的重要命題，一個是向社會采購公共服務，另一個是在基礎設施、公用事業和公共服務領域廣泛推行政府與社會資本合作。政府采購這兩年最大的進展，可能就是這兩個方面的延伸，其中一個必須很好處理的問題就是資本管理與經營管理的關系。對此我提出的議題，是關于資本管理與經營管理兩者的分離問題。
私人資本或社會資本進入公共服務領域，并不是、也沒有、并不愿改變它的商業屬性，而且在制度上堅持它的商業屬性。投資者仍然按照商業原則計算其收益并納入回報機制。即使存在政府投資，但是在制度上堅持是小股東地位，社會投資仍然是主導的，PPP的項目貸款仍然按照商業原則支付利率。對于投資人的商業期望，雖然受到項目公司特定目的的限制，整個資本管理的原則是商業化的，因此資本侵犯社會和公共利益的可能性是不可避免的。利用商業資本回報機制的激勵作用，與防范商業資本的侵害堅持公共服務的公益性是一個問題的兩個方面。如果對于商業資本的營利活動不給予有效規制，公共服務的公益性可能受到損害。所以需要在管理上和法律上認真考慮，引入社會資本承擔本來由政府提供和生產的公共服務時，是不是需要把資本管理和經營服務管理嚴格地區分開來。
資本管理與經營服務管理的分離，必須實行制度性分離和經營管理團隊的雙重分離。可以假設一下，如果公共服務的提供者同時負擔資本管理的職責，由于資本管理是公共服務存在的物質基礎和基本條件，那么他一定會不可避免地把資本管理的營利原則置于首要位置，他完全有可能口是心非地把公共服務的既定標準服從于其營利活動。所以，即使是一個受過很好教育、有很高職業素養的高級專家，也會為規則指引和管理崗位支配而墮落為一個唯利是圖的拜金主義信徒，他的基本良知和職業操守也會被商業營利原則裁剪而所剩無幾。尤其是當他通過履行管理職務來指引其公共服務提供者團隊時，就有可能從根本上來改變和扭曲公共服務屬性。
PPP已經進入公共服務領域。引入社會資本后的根本問題是不能根據投資人意愿來改變公共服務的屬性，所以相關制度設計必須是充分利用社會資本的效率因素，保障公共服務的標準和保護公共利益。在公共服務領域中，醫療和教育是最容易受到資本負面作用侵蝕而難以用金錢平衡的。這兩者一個涉及人的健康和生命，一個涉及人的意志健全和職業技能，我們有理由把醫療和教育作為典范來研究資本管理與經營管理分離的原則。更由于這兩個領域的一些管理措施受到很多非議，我們也有理由把他們的經驗作為研究借鑒，雖然他們的做法被無原則地冠以所謂“自主權”。他們業已經歷過的教育產業化和公共醫療市場化或者自收自支，就是一個去公益化的過程，我們不希望在引入PPP中重復這一令人不快的過程。
回顧一下現實，公立醫院把經濟核算制適用于一線醫療科室，一個有高級臨床醫療技術的醫師擔任科室主任，不但負責全科室和他本人醫療工作的服務質量，還要負責保障科室的病床周轉率和本部門獎金創收的職責，他如何在這兩者之間進行優先性選擇？怎么能夠完全按照醫療服務標準來治病救人？怎么能夠保證自己是一個醫療人員，而不成為一個圖財害命的資本盈利的工具？事實上我們耳聞目睹或者親身經歷，在醫療一線擔負醫療和管理雙重身分的高級專家確實出現過喪心病狂地圖財害命的行為。這種良知泯滅和操守喪盡的人格扭曲，不能不認為與所謂自主權的濫用相關聯。
如果把公共服務完全服從于資本營利的需要，那么無論怎樣的機制都會喪失合法性，而且可能進一步演化成嚴重的社會問題。我希望大家關注這個題目，使公共服務領域引入社會資本的工作得到正確的發展，而不使它成為產生各種社會問題的溫床。
（本文為作者在第三屆全國大學生政府采購論壇暨第二屆全國公共采購博士生論壇上的演講內容摘編，有刪節）