應松年：政府購買法律服務 借力“外腦”依法決策
2016年03月28日 09:18 來源：中國政府采購報 【打印】
應松年
1936年生，浙江寧波人，著名法學家，中國政法大學終身教授。曾任中國行政法學研究會會長、國家行政學院法學部主任，第九、十屆全國人大代表，全國人大內務司法委員會委員。
3月22日，中央全面深化改革領導小組第二十二次會議審議通過《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》，其中強調，在黨政機關、人民團體、國有企事業單位普遍建立法律顧問制度和公職律師、公司律師制度，是落實全面依法治國的重要舉措。要堅持從實際出發，選擇符合實際的組織形式、工作模式、管理辦法，突出重點、分類施策，體現科學性、針對性、可操作性，積極穩妥組織實施。要重視發揮法律顧問和公職律師、公司律師作用，健全相關工作規則，嚴格責任制。
在此之前，政府法律顧問制度就已是法治政府建設中的關鍵詞。黨的十八屆三中全會《決定》要求“普遍建立政府法律顧問制度”，十八屆四中全會《決定》提出：“積極推行政府法律顧問制度，建立政府法制機構人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發揮積極作用。”2015年12月中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2015－2020年）》也再次對建立政府法制機構人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍提出明確要求。李克強總理在今年《政府工作報告》中，明確提出“積極推行政府法律顧問制度”。
近年來，不少地方圍繞政府購買法律服務進行了探索，并取得了一些成果。廣東省在《2013年政府集中采購目錄及限額標準》中已明確把“法律服務”列入政府集中采購目錄，上海、浙江、湖南、安徽等地也相繼對政府購買律師服務做出具體規定。
日前，就普遍建立法律顧問制度、政府購買律師服務等問題，本報記者采訪了曾經擔任第九、十屆全國人大代表和全國人大內務司法委員會委員的中國政法大學終身教授、著名法學家應松年。
政府法律顧問制度“普遍建立”意義深遠
《中國政府采購報》：應老，您好！您是新中國行政法學科的開創者和奠基人，法治政府建設是您一直關注的領域。您如何理解“普遍建立政府法律顧問制度”？此項制度的建立對建設法治國家、法治政府有什么重要意義？ 應松年：如果就制度本身來說，法律顧問其實并不是一件新鮮的事。最早是企業聘法律顧問，為了維護權益，更好地參與市場活動。近十多年來，越來越多的地方政府和部門開始聘法律顧問。在深圳等地方，政府法律顧問開展得早，制度就比較成熟了。之所以稱其為“新舉措”，主要是“新”在對建立政府法律顧問制度的普遍性要求上。普遍建立法律顧問制度，意味著在原來建立的范圍和領域基礎上繼續拓展和擴大，意味著這是對所有黨政機關、國有企業事業單位等提出的要求。
在全面依法治國的大背景下，普遍建立政府法律顧問制度是很有必要的。它既是提高行政機關依法行政水平的標準配置，同時也是建設法治政府、法治社會的必備條件。簡單地講，我們要建設法治國家、法治政府，可以要求政府工作人員特別是領導干部都提高法治意識，能用法治思維、法治方式履行職責，但不能期望每一個政府官員都是法律專家。所以，十八屆四中全會《決定》提出要建立以政府法制機構為主體，同時吸收專家和律師參加的政府法律顧問隊伍。
我本人也多年從事法律顧問工作，事實證明，黨政機關聘請法律顧問，可以及時發現機關在制定政策文件中的法律問題，避免日后的隱患和風險。而且，因為有更專業人士從法律角度把關，還可以提高政策文件的可操作性。一些地方政府聘請法律顧問之后，所作出的決策、所制定發布的政策文件質量都有很大提高，這就是明顯的效果。
《中國政府采購報》：從目前我國政府法律顧問的實際情況來看，您認為應該怎樣做到“普遍建立”？對今后各地開展此項制度的探索實踐工作有什么建議和意見？
應松年：隨著經濟社會的發展、法治建設的進步，我國法律顧問制度建設取得了一定進展。但是從總體上看，目前法律顧問制度在我國還處于初建階段，實踐中急劇增加的法律事務，對完善這個制度提出了新的要求。
如何做到“普遍建立”？首先，黨政機關要帶頭建立健全法律顧問制度，不僅是行政機關，黨委也可以聘法律顧問。這個月初，山東省委就聘任5個人擔任省委法律顧問，聘任30個人擔任省委法律專家庫成員，這些人有法學教授、也有律師。第二，公立醫院、學校等財政出資的事業單位，以及國有企業、人民團體也要結合本行業、本單位的實際情況建立法律顧問制度。最后，其他社會團體、企業以及村委會、居委會等基層群眾自治組織應視情況逐步建立健全法律顧問制度。
關于具體怎么做的問題，目前中央有關部門正在研究制定具體的方案。我的建議，就是黨政機關、事業單位、國有企業、人民團體等主體結合各自的職責任務，采用不同的方式。中央提出來的“建立政府法制機構人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發揮積極作用”就是一條很好的辦法，關鍵在于落實。
目前政府設有法制辦，部門有法制處、法制科，一些地方黨委和黨委部門內部也設立了法規處、法規室。實踐證明，一個地方、一個部門有一個健全的法制機構，有一支精通法律的干部隊伍，在進行決策、處理問題時為領導把關，可以降低風險，減少失誤，還能為領導省出很多時間和精力。事業單位、國有企業的法制機構，同樣也是很好的參謀、助手和法律顧問。
隨著涉法事務增加、機構編制有限，黨政機關、國有企事業單位內部的法制機構有時候會顯得力不從心。這個時候，通過政府購買服務的方式，聘用律師、專家學者作為法律顧問就是一項很好的選擇。借用法律的“外腦”，實際上是借力專業人員的法治思維和法律知識。除了專業水平和經驗之外，外聘的法律顧問還有一個更重要的作用，就是他們可以站在更加客觀中立的角度上分析、研判問題，直言不諱地向黨政領導說明利弊，而有些事情往往是黨政機關的法制機構工作人員不方便說，或者說起來有顧慮的。
完善購買制度 明確服務標準
《中國政府采購報》：業界認為，目前政府法律顧問缺乏良性遴選機制，專業水平和服務質量參差不齊。您認為政府等部門購買律師服務時，如何通過制度約束保障律師提供服務的專業性、獨立性？
應松年：這個問題在一些地方和部門確實存在，早期確有一些重視法治工作的省市在開展法律顧問制度，但相關機制還不完善。比如說，政府的哪些問題需要由法律顧問來發表意見，具體程序應該怎樣，通過什么形式發表意見等問題都需要有明確、統一的標準。
保障律師提供服務的專業性、獨立性，需要推動政府購買律師服務的規范化、制度化。推動建立一整套政府購買律師服務的有效機制，規范政府購買律師服務需求評估、成本核算、招投標管理、質量控制、績效考核、監督管理等機制。明確政府購買律師服務的主體、服務范圍，明確政府購買律師服務的種類、性質和內容。同時，要建立律師競業禁止和保密制度，避免法律服務利益沖突，保守在工作中接觸、知悉的國家秘密。
對于律師服務的內容，也就是政府法律顧問參與的工作，可以說是多方面的。最主要的是參與政府重大決策事項的分析論證，特別是重大公共項目、大額度財政資金使用等問題的合法性、可行性論證。法律顧問還參與法律法規規章的調研、起草與評估工作，承擔規范性文件起草以及政府投資、招商等合同的法律審核。此外，參與有關行政案件的處理，就行政許可、行政處罰、行政強制、行政復議、行政賠償等事項涉及的法律問題提供意見。
堅持公開是關鍵
《中國政府采購報》：您曾經說過，政府采購活動最重要的就是公開。您認為政府購買法律服務過程中如何堅持公開原則？
應松年：西方國家有句俗話，“陽光是最好的防腐劑，路燈是最好的警察。”公開可以說是法治政府建設中最重要的幾項制度之一。十八屆四中全會《決定》明確了政務公開工作中“以公開為常態，以不公開為例外”的原則。也就是說，所有的政務信息都應該公開，除非法律另有規定。在公開的內容上，要一體推進決策公開、管理公開、服務公開、結果公開。只要政務信息都切實公開了，政府的所作所為就被置于社會公眾的廣泛監督之下，腐敗就沒有了藏身之地。某地開展一個項目建設，就因為沒有事先公開決策，沒有通過公眾參與、專家論證等程序引起當地老百姓強烈不滿，最終只得宣布無效。其實，類似項目在其他一些省市也有在做，就是因為當地政府怕公開、躲躲閃閃，沒有提前溝通導致最后結果很不愉快。
對于政府購買律師服務本身，同樣也要按照公開、公平、公正的原則，通過公開招標方式，競爭擇優，確定承接律師事務所。同時要全面公開政府購買律師服務的信息，研究建立由購買主體、服務對象及第三方組成的評審機制，及時組織對已完成律師服務項目的結項驗收和綜合考評，評價結果向社會公布，并作為后續購買律師服務的重要依據。