王瑛：選擇PPP合作機構的政府采購制度安排
2014年12月01日 09:08 來源：中國政府采購報 【打印】
財政部政府采購管理辦公室主任 王瑛
為了貫徹落實黨的十八屆三中全會關于“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”的要求，拓寬城鎮化建設融資渠道，促進政府職能加快轉變，完善財政投入及管理方式，盡快形成有利于促進政府與社會資本合作(Public-Private Partnership,簡稱PPP)發展的制度體系，需要在PPP工作的采購程序、融資管理、項目監管和績效評價等各方面做出一系列制度設計和政策安排。其中，關于選擇PPP合作機構的政府采購制度安排，主要有三方面重點問題。
一、按照政府采購規則選擇PPP合作方是國際通行做法
按照政府采購的方式選擇PPP合作伙伴既是國際慣例，也是一種規范、有效的做法。PPP謀求建立政府與社會資本的長期合作關系，政府既要支付或補貼費用，也要負責基礎設施及公共服務的價格和質量監管，以保證公共利益的最大化。
從本質上說，PPP是政府為了提供公共服務而進行的一種特殊采購活動，屬于政府采購范疇，應當被納入政府采購監管體系。各國實踐表明， PPP付費方式及合同類型大體分為兩類：一類是政府付費，也就是公共采購，包括公共產品、公共工程和公共服務；另一類是使用者付費，也就是特許經營。因此，國際上普遍將服務和工程特許經營權的授予視為政府采購公共服務的一種方式，并將其納入政府采購制度監管，而不是單純地將其作為一種基礎設施和公用事業的融資方式。
從概念上看，PPP也符合世界貿易組織《政府采購協定》（GPA）對政府采購的定義，即“為了政府目的以任何合同方式開展的采購活動”。因此，世界貿易組織、聯合國和世界銀行等國際組織和有關國家在選擇PPP合作方時都遵循政府采購規則。例如，聯合國《私人融資基礎設施項目法律指南》強調，特許經營應采用聯合國頒布的采購示范法中的服務采購方式。歐盟在今年2月對其政府采購系列指令重新修訂時，特別針對選擇特許經營承辦企業（或組織）的原則、方式、程序、評估標準、合同變更、履約監管等內容，按照政府采購的有關規則和要求作了規范和完善。同時，我們也注意到歐盟成員國、日本、韓國等國都將特許經營列入了GPA出價。
最后，從我國政府采購法對采購活動和服務采購對象的定義來看，PPP項目選擇合作機構的活動也應當遵循政府采購法律制度規定。
二、PPP采購與傳統采購的區別
雖然PPP項目的采購程序遵循政府采購規則，但PPP采購與傳統采購相比，具有一定的特殊性：
一是PPP項目的采購需求往往比較復雜，難以一次性通過采購文件進行完整、明確的描述。很多情況下，都需要合作者先提出解決方案，再由項目實施機構結合項目需要提出采購需求，并通過談判不斷進行修正和優化，直至合作者提供的解決方案和采購需求能夠比較好地契合。
二是PPP項目并不都是以價格作為核心競爭要素。比如一些收費高速公路，可能要求參與競爭的潛在合作者各自提出最短收費年限，導致項目在采購環節無法單純以價格進行競爭。此外，有些實際回報率低的公益性項目，政府還可能延長特許經營權限，來滿足項目管理和實施的需要。
三是PPP項目采購金額大，交易風險和采購成本遠高于傳統采購項目，競爭程度也較傳統采購項目低，采購活動失敗的幾率比傳統采購更高。
四是PPP項目的采購合同比傳統的采購合同更為復雜，可能是一個一攬子的合同體系也可能是多輪采購后簽訂多個合同，對采購雙方履行合同的法律要求非常高，后續的爭議解決也較傳統采購更為復雜。
五是PPP項目大多面向社會公眾提供公共服務，采購結果的評定需要考慮服務對象的切身感受，不能只根據采購合同規定的各項技術和服務指標進行履約驗收，還需要結合預算績效評價、社會公眾評價、第三方評價等其他方式，綜合評價PPP項目的實施和管理效果。
三、推進PPP項目政府采購管理的基本設想
PPP項目適用政府采購法律制度，既是政府采購法的基本要求，也是行之有效的務實做法。一方面，我國的政府采購法律制度規定了公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價、單一來源五種采購方式，并授權監管部門可以認定新的采購方式。這些法定的采購方式，能夠比較好地適用于PPP項目采購中公開競爭、選擇性競爭和有限競爭的情況，使PPP項目采購更具可操作性。另一方面，我國的政府采購法律制度還規定了優先采購節能環保產品，支持中小企業等宏觀調控和政策功能目標，將更加有利于PPP項目發揮公共性和公益性作用。將PPP納入政府采購體系，也將促進我國政府采購市場開放，與國際規則對接。但是，由于PPP項目在采購需求、競爭方式、合同管理、履約驗收、績效評價等方面的特殊性，其采購管理不能簡單套用現有的政府采購法律制度規定，而需要在政府采購整體法律框架下，作出特殊的制度性安排與創新。
一是在現行的政府采購法律制度框架下進行頂層設計，并充分借鑒國際PPP項目成熟的采購經驗和做法，特別是借鑒聯合國貿易法委員會《私人融資基礎設施項目示范法》及其立法指南中的有效經驗和做法。
二是結合PPP項目采購特點，在現行法律規定的五種采購方式基礎上，按照法律授權創設新的政府采購方式，即競爭性磋商，重點是引入兩階段采購模式，著力實現在需求標準完整的基礎上合理報價的公平交易規則，將政府采購制度功能聚焦到“物有所值”基本目標上來。
三是創新PPP項目采購程序，如強制資格預審，現場考察和答疑，采購結果、合同文本公示，采購結果確認談判，邀請質量檢測機構及PPP項目服務對象參加履約驗收和評價等，以保證項目采購的成功率以及項目采購的質量和效果。
四是創新項目監管方式，結合PPP項目金額大、后續監管鏈條長等特點，借鑒國際通行做法，強制引入政府采購信用擔保，通過引入擔保機構第三方監管彌補行政監管的不足，減輕項目風險。同時，推進信息公開，自覺接受社會監督。
（本文根據作者在第六屆“中國-亞行知識共享平臺：深化公私合作”研討會上的主題發言整理）